Government Proposal HE 169/2026 amending the Act on the Social Insurance Institution of Finland (Kela)

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Kansaneläkelaitoksen työntekijöiden suojaamiseksi uhkailulta ja häirinnältä Kansaneläkelaitoksesta annettuun lakiin esitetään lisättäväksi uusi säännös, jonka mukaan päätöksentekijän nimi voitaisiin jättää pois Kansaneläkelaitoksen antamista toimeentulotukipäätöksistä ja niiden yhteydessä annettavista muista etuuspäätöksistä. Näissä päätösryhmissä uhkailua ja häirintää esiintyy eniten. Päätöksentekijän nimi voitaisiin jättää pois työntekijöiden suojelemiseksi myös muusta etuuspäätöksestä, jos olisi oletettavaa, että päätöksentekijään kohdistuu uhkailua tai häirintää.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2027.

PERUSTELUT

1

Asian tausta ja valmistelu

1.1

Tausta

Kansaneläkelaitos on tehnyt sosiaali- ja terveysministeriölle ehdotuksen Kansaneläkelaitoksesta annetun lain muuttamiseksi. Muutoksen tarkoituksena on parantaa mahdollisuuksia suojata Kansaneläkelaitoksen työntekijöitä uhkailulta ja häirinnältä. Ehdotuksen mukaan Kansaneläkelaitoksen antamia päätöksiä ei tarvitsisi enää kaikissa tapauksissa allekirjoittaa päätöksen tehneen henkilön nimellä.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies otti päätöksessään 8.5.2025 (EOAK/368/2025) kantaa Kansaneläkelaitoksen kokeiluun, jossa päätöksentekijöiden nimet oli jätetty pois toimeentulotukipäätöksistä työntekijöiden suojelemiseksi uhkailulta ja häirinnältä. Apulaisoikeusasiamies totesi, että kyseinen kokeilu ei ollut voimassa olevan oikeuden mukainen. Hän totesi myös, että lain tulkinnan sijasta oikea tapa olisi pyrkiä saamaan aikaan lain muutos, jos Kansaneläkelaitos pitää sitä koskevaa sääntelyä toimintansa erityispiirteiden vuoksi epätarkoituksenmukaisena.

Apulaisoikeusmies lähetti päätöksensä tiedoksi sosiaali- ja terveysministeriölle ja hallintolain valmistelusta vastaavalle oikeusministeriölle otettavaksi huomioon arvioitaessa sitä, onko hallintolain voimaantulon jälkeen hallintomenettelyssä tapahtunut sellaista kehitystä, joka edellyttäisi yleislain tasoisen sääntelyn uudelleenarvioimista. Oikeusministeriössä ei ole vireillä asiaa koskevaa yleislain uudistamiseen tähtäävää hanketta, joten Kansaneläkelaitoksen työntekijöitä koskevan erityislain säätäminen olisi perusteltua jatkuvasti yleistymässä olevan häirintäongelman vähentämiseksi.

1.2

Valmistelu

Lailla (28.11.2025/1057) Kansaneläkelaitoksesta annettua lakia muutettiin siten, että laki ei enää velvoita päätöksestä lisätietoja antavan henkilön nimen ilmoittamista päätöksessä. Kuten lakimuutosta koskevassa hallituksen esityksessä ( HE 81/2025 ) todettiin, ehdotetusta muutoksesta huolimatta Kansaneläkelaitoksen antamassa päätöksessä on kuitenkin edelleen näkyvissä päätöksen tehneen henkilön nimi.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta totesi asiassa antamassaan lausunnossa (StVM 19/2025 vp, s. 6), että valiokunta pitää Kansaneläkelaitoksen henkilöstöön kohdistuvien häiriö- ja uhkatilanteiden torjumiseksi ja työturvallisuuden varmistamiseksi välttämättömänä, että sosiaali- ja terveysministeriössä käynnissä olevassa Kansaneläkelaitoksesta annetun asetuksen (1137/ 2001) valmistelun yhteydessä sääntelyä muutetaan siten, että Kansaneläkelaitoksen antamassa päätöksessä ei enää näy päätöksen tehneen henkilön nimeä.

Sosiaali- ja terveysministeriö valmisteli Kansaneläkelaitoksen antamien päätösten allekirjoittamista koskevan sääntelyn muuttamista hankkeessa STM160:00/2025 Kansaneläkelaitoksesta annetun valtioneuvoston asetuksen muuttamiseksi. Sosiaali- ja terveysministeriö järjesti asiassa lausuntokierroksen 11.12.2025 - 22.1.2026. Lausuntokierroksen palautteen ja asian myöhemmän jatkovalmistelun perusteella hallitus katsoo kuitenkin, että Kansaneläkelaitoksen päätöksen allekirjoittamisesta on aiheellista säätää lailla.

Tätä tukee oikeuskanslerin myöhemmällä lausuntokierroksella 7.5.2026 – 4.6.2026 antama lausunto, jossa oikeuskansleri toteaa, että kyseessä on periaatteellinen muutos, joka tulisi toteuttaa lakia muuttamalla ottaen huomioon asiaan liittyvät hyvään hallintoon sekä horisontaalisiin kysymyksiin liittyvät näkökohdat. Lausunnon mukaan, koska kysymys on hyvän hallinnon sääntelystä, asialla on myös perustuslaillinen ulottuvuus.

Valmistelu on toteutettu yhteistyössä Kansaneläkelaitoksen kanssa.

Hankkeen asiakirjat ovat saatavilla valtioneuvoston hankeikkunan julkisessa palvelussa hanketunnuksella STM061:00/2026 tai asianumerolla VN/20549/2026 osoitteessa https://stm.fi/hanke?tunnus=STM061:00/2026 .

2

Nykytila ja sen arviointi

2.1

Kansaneläkelaitoksen toimihenkilöihin kohdistuva uhkailu ja häirintä

Kansaneläkelaitoksen palveluksessa työskenteleviin toimihenkilöihin on enenevässä määrin kohdistettu uhkailua, häirintää ja mustamaalaamista Kansaneläkelaitoksen antamien päätösten vuoksi. Tällainen epäasiallinen käytös kohdistuu toisinaan myös toimihenkilöiden perheenjäseniin. Uhkaavat tilanteet ja häirintä ovat lisääntyneet erityisesti sen jälkeen, kun perustoimeentulotuen toimeenpano siirrettiin Kansaneläkelaitokselle vuoden 2017 alussa. Erityisesti perustoimeentulotuen käsittely on lisännyt tilanteita, joissa henkeen tai terveyteen kohdistuva uhka kohdistuu Kansaneläkelaitoksen toimihenkilöön tai hänen perheeseensä. Kansaneläkelaitoksen henkilöstöltä saatu palaute ja huoli asiasta on päivittäistä. Uhkailua on kohdistettu sekä etuuspäätöksentekijöihin että asiakasneuvonnassa työskenteleviin henkilöihin.

Sosiaalisen median käytön lisääntymisen myötä Kansaneläkelaitoksen asiakkaiden Kansaneläkelaitoksen työntekijöihin kohdistamien häirintätapausten määrä on lisääntynyt. Sosiaalisen median välityksellä häirintä on saanut ikävämpiä ja pitkäkestoisempia muotoja ja häirintää voidaan helpommin kohdistaa myös perheenjäseniin. Kyseessä on ilmiö, jossa sosiaalisessa mediassa jaetaan toimihenkilöistä ja heidän perheenjäsenistään tietoja henkilökohtaisista oloista ja perhesuhteista sekä heidän yhteystietojaan tai kuviaan mustamaalamis- ja häirintätarkoituksissa. Toimihenkilöön tai Kansaneläkelaitokseen kohdistuvaa uhkaavaa tai epäasiallista käytöstä raportoitiin vuonna 2021 yhteensä 412 tapausta ja vuonna 2022 yhteensä 486 tapausta. Vuonna 2023 uhkaavaa tai epäasiallista käytöstä raportoitiin yhteensä 574 ja vuonna 2024 yhteensä 603 ja vuonna 2025 ilmoituksia on tilastoitu 600 tapausta. Vuoden 2026 toukokuun loppuun mennessä uhkaavasta tai epäasiallisesta käytöksestä oli tehty 297 ilmoitusta. Väkivallalla uhkaamista on noin 250 tapausta vuosittain, ja vakavimmat tapaukset ovat johtaneet oikeusprosesseihin.

Toimeentulotukipäätöksiä tekeviä ratkaisuasiantuntijoita on noin 2000 ja neuvontapalvelussa työntekijöitä on hieman alle 1000. Näihin työntekijöihin uhkailu- ja häirintä useimmiten kohdistuu. Muita etuuskäsittelijöitä, joihin uhkailu- ja häirintä kohdistuu satunnaisemmin, on muutama tuhat.

Kaikista vuoden 2023 ilmoituksista 49 % liittyivät tilanteisiin, joissa palvelukanavana oli puhelinpalvelu. Käyntiasioinnin osuus oli 38 %, sosiaalisen median 2 % ja Kansaneläkelaitoksen henkilöasiakkaille tarkoitetun asiointipalvelu OmaKelan 11 %. Vuonna 2024 vastaavat osuudet olivat puhelinpalvelussa 48 %, käyntiasioinnissa 33 %, OmaKelassa 16 % ja sosiaalisessa mediassa 3 %. Vuonna 2025 jakauma on ollut uhkailmoituksia puhelinpalvelussa 53 %, käyntiasioinnissa 31 %, OmaKelassa 14 % ja sosiaalisessa mediassa 2 %. Vuoden 2026 toukokuun loppuun mennessä uhkailmoituksia oli puhelinpalvelussa 57 %, käyntiasioinnissa 26 %, OmaKelassa 13 % ja sosiaalisessa mediassa 4 %. Tilastoista ei ole saatavissa etuuskohtaista erittelyä.

Näissä tilastoissa on huomionarvoista se, että uhka- ja vaaratilanteiden kokonaismäärä on noussut samaan aikaan, kun uhka- ja vaaratilanteiden määrä on vähentynyt käyntiasioinnissa, jossa asiakas kohdataan kasvotusten. Tämän perusteella voi todeta, että uhkausten esittäminen on helpompaa sellaisessa viestinnässä, jossa ei olla kasvotusten tapahtuvassa vuorovaikutustilanteessa.

Uhkailu kohdentuu vaihtelevasti päätöksen tekijään, asiakasneuvojaan tai Kansaneläkelaitoksen toimihenkilöihin yleisesti. Uhkailu on monikanavaista, uhkailua voidaan kohdistaa asianomaiseen henkilöön esimerkiksi puhelimitse, sosiaalisessa mediassa tai sähköpostin välityksellä. Sosiaalisessa mediassa käytävä keskustelu, jossa Kansaneläkelaitoksen toimintaa ja yksittäisten toimihenkilöiden toimintaa arvioidaan julkisesti, vaikuttaa konkreettisesti toimihenkilöiden turvallisuuden tunteeseen. Sosiaalinen media tarjoaa alustan negatiiviselle keskustelulle ja laajoille asiakasryhmille ja sen kautta voidaan tavoittaa yksittäiset Kansaneläkelaitoksen toimihenkilöt ja pyrkiä vaikuttamaan heidän toimintaansa monin uhkaavin keinoin. Puhelinpalvelussa ja käyntiasioinnissa uhkailut kohdistuvat sekä päätöksentekijöihin että asiakkaan kanssa palvelutilanteessa oleviin henkilöihin. Asiakasneuvontaan soitetuissa puheluissa uhkailu kohdistuu usein päätöksentekijään, jonka nimi on aina päätökseen tyytymättömän asiakkaan tiedossa. Kansaneläkelaitoksen käytännön mukaan, jos asiakkaan yhteydenotossa on uhkaus nimettyä toimihenkilöä kohtaan, välitetään se tiedoksi uhatulle toimihenkilölle ja tämän esihenkilölle.

Esimerkkinä työntekijöihin kohdistuvan uhkailun vakavuudesta voidaan mainita uhkaaminen päätöksentekijän nimen perusteella hänen osoitetietojensa selvittämisestä ja kotiovelle uhkailemaan tai jopa tappamaan tulemisesta tai uhkaus palkkatappajan palkkaamisesta. Uhkauksen sisältönä on saattanut olla esimerkiksi myös puukolla viilteleminen kasvoihin ja muu kiduttaminen, työntekijän lapsen sieppaaminen kyytiin ja viilteleminen kuoliaaksi tai vastaavanlainen uhkaaminen työntekijää ja tämän läheisten henkeä ja terveyttä vahingoittavilla teoilla.

Sosiaaliturvajärjestelmän toimivuus edellyttää koulutukseen perustuvaa ja asiantuntevaa henkilöosaamista. Kansaneläkelaitoksen työntekijöihin enenevässä määrin kohdistuvalla uhkailulla ja häirinnällä voidaan olettaa olevan vaikutusta mahdollisuuteen saada osaavia henkilöitä Kansaneläkelaitoksen palvelukseen. Häirintä ja uhkailu saattaa vaikuttaa myös asiatuntijaosaajien halukkuuteen pysyä Kansaneläkelaitoksen palveluksessa.

2.2

Toteutettuja toimenpiteitä Kansaneläkelaitoksen toimihenkilöiden suojaamiseksi.

Kansaneläkelaitos viestii aktiivisesti asiakkailleen päätösten perusteista. Tällä viestinnällä pyritään paitsi lisäämään asiakasymmärrystä, myös vähentämään mahdollista tyytymättömyyttä, mikä osaltaan ennaltaehkäisee häirintää. Kansaneläkelaitoksen sisäiset etuusohjeet ovat julkisesti esillä Kansaneläkelaitoksen internetsivustolla. Päätöksentekijöiden jatkuvalla kouluttamisella pyritään minimoimaan virheelliset päätökset, minkä myötä asiakastyytyväisyys paranee.

Henkilöasiakkaan kanssa asioidessa toimihenkilö esittäytyy etunimellään puhelimessa, etäpalvelussa, sosiaalisessa mediassa ja sähköpostiviestinnässä. Sukunimi on kuitenkin kerrottava, kun asiakas sitä kysyy. Kansaneläkelaitoksessa on käytössä nollatoleranssi, jonka mukaisesti asiakkaan epäasiallisesta käytöksestä huomautetaan kerran ja mikäli asiakkaan käytös jatkuu epäasiallisena, palvelu päättyy. Puhelinpalvelussa ilmenevä uhkaus Kansaneläkelaitoksen toimihenkilöä kohtaan ilmoitetaan hätäkeskuksen kautta poliisille, joka ottaa yhteyttä uhkailijaan.

Vakavimmista uhkaaviksi koetuista tilanteista on tehty poliisille tutkintapyyntöjä. Uhkauksen kohteeksi joutunut Kansaneläkelaitoksen toimihenkilö on kuitenkin usein asianosaisena haluton tekemään rikosilmoitusta, koska huolena on tarkempien henkilötietojen päätyminen uhkailijan tietoon ja siitä aiheutuva häirintäongelman pahentuminen. Poliisin asiasta suorittama tutkinta on toisaalta myös useasti päätynyt ilmoitukseen tutkinnan keskeyttämisestä. Tuomioistuimen päätöksiä on annettu muutamasta vakavammasta uhkaustapauksesta, mutta tällöin yleensä uhkailijan toiminta on ollut pitkäkestoista ja jopa vuosia jatkunutta.

Toimihenkilöiden turvallisuuden parantamiseksi on lisätty turvallisuuskoulutusta, joissa vahvistetaan toimihenkilön turvallisuusosaamista ja -tietoutta asiakaspalvelutilanteessa, niin fyysisessä kohtaamisessa asiakaspalvelupisteessä kuin puhelinkontaktissa puhelinpalvelussa. Koulutuksessa annetaan konkreettisia keinoja ennaltaehkäistä ja hallita uhkatilanteita.

Turvallisuustekniikan avulla on lisätty toimihenkilön turvallisuutta asiakaspalvelupisteessä muun muassa asiakastilan ja hallinnollisen tilan rajaamisella sekä varustamalla palvelupisteitä turvalaseilla ja hälytyspainikkeilla. Työturvallisuuden lisäämiseksi on myös tarvittaessa muun muassa vaihdettu asiakaskohtaisesti etuuskäsittelijää, keskitetty tiettyjen asiakkaiden etuusasioiden hoitamista tai hyödynnetty maantieteellisesti valtakunnallista palveluverkkoa ja etuuskäsittelyä.

Kansaneläkelaitos toteutti 4.4.2024 alkaneen ja vuoden 2024 loppuun saakka kestäneen perustoimeentulotukeen liittyvän kokeilun, jossa kaikki perustoimeentulotukipäätökset annettiin ilman ratkaisuasiantuntijan nimeä. Päätöksen allekirjoituksena oli ”Kansaneläkelaitos”. Kokeilun tavoitteena oli muun muassa parantaa työturvallisuutta ja vähentää koettuja uhkatilanteita, sekä saada tietoa siitä, muuttuuko uhkausten luonne ja millainen vaikutus nimen poistamisella on asiakaskäyttäytymiseen.

Kokeilussa päätöksentekijän nimi tallentui Kansaneläkelaitoksen järjestelmään. Asianosaisen oikeus saada tieto ratkaisun tehneistä toimihenkilöistä turvattiin siten, että Kansaneläkelaitos tulkitsi asianosaisella olevan julkisuuslain 11 §:n 1 momentin perusteella mahdollisuus pyynnöstä saada asian ratkaisseen toimihenkilön nimitieto. Kansaneläkelaitoksella oli kuitenkin tukintansa mukaan oikeus kieltäytyä julkisuuslain 11 §:n 2 momentin perusteella käsittelytietojen antamisesta poikkeuksellisissa tilanteissa, kun asiointitilanteen tai asiakkaan taustan perusteella siihen katsottiin olevan aihetta toimihenkilön turvallisuuden vuoksi. Käsittelijän tietoa ei esimerkiksi luovutettu tilanteessa, jossa asiakas perusteli tietopyyntöä väkivalta-aikomuksella käsittelijää tai hänen perheenjäsentään kohtaan tai asiakas oli jo aiemmin syyllistynyt uhkailuun. Kansaneläkelaitoksen kieltäytyessä käsittelijän nimen antamisesta asiakkaalla oli mahdollisuus pyytää asiasta valituskelpoista päätöstä ja valittaa päätöksestä hallinto-oikeuteen.

Kokeilu onnistui hyvin ja rauhoitti tilannetta. Asiakkaat tiedustelivat ratkaisijan nimeä yhteensä 195 kertaa ajalla 4/2024–11/2024 (luvussa voi olla mukana sama asiakas useamman kerran). Viidelle asiakkaalle nimeä ei luovutettu, eikä kukaan asiakkaista pyytänyt asiasta valituskelpoista hallintopäätöstä. Vuonna 2024 Kansaneläkelaitos antoi noin 1,6 miljoonaa toimeentulotukipäätöstä. Tähän nähden nimitietopyyntöjen määrä oli varsin vähäinen.

Kansaneläkelaitos kysyi 2000:lta ratkaisu- ja palvelutyötä tekevältä työntekijältään kokemuksia kokeilusta. Vastauksia saatiin 994. Kaikista vastanneista 88 % koki työturvallisuutensa parantuneen ja 78 % työhyvinvointinsa parantuneen. Vastaajista 98 % koki, että kokeilua tulisi jatkaa.

Tämän kokeilun perusteella voi päätellä, että erityisesti päätöksentekijän nimen ilmeneminen päätöksessä on omiaan provosoimaan tyytymättömiä asiakkaita uhkaavaan häiriökäyttäytymiseen. Nimen poistaminen päätöksestä vaikutti sekä ratkaisu- että palvelutyötä tekevien kokemukseen työturvallisuuden paranemisesta. Työturvallisuuden parantumisen kokemusten voi tulkita johtuneen osaltaan siitä, että uhkauksille ei ollut samalla tavalla suoraa kohdetta, vaan ne kohdistuvat enemmän organisaatioon ja yleisesti Kansaneläkelaitoksen palveluksessa oleviin.

Päätöksien allekirjoitusten puuttumisesta tehtiin eduskunnan oikeusasiamiehelle 14 kantelua. Apulaisoikeusasiamies antoi asiasta edellä viitatun päätöksensä (EOAK/368/2025). Hän piti sinänsä ymmärrettävänä, mutta myös valitettavana ja huolestuttavanakin sitä, jos joidenkin asiakkaiden käytöksen takia tällaiseen kokeiluun oli jouduttu turvautumaan. Kuitenkin hän totesi, että Kansaneläkelaitoksen menettely ei ole ollut hallintolain 44 §:n 1 momentin 4 kohdan, eikä Kansaneläkelaitoksesta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentin mukainen.

Kansaneläkelaitoksesta annettuun lakiin on syksyllä 2025 säädetty poikkeus siitä hallintolain vaatimuksesta, että päätöksestä olisi ilmettävä lisätietoja antavan henkilön nimi ja hänen yhteystietonsa. Uuden Kansaneläkelaitoksesta annetun lain

(1057/2025)

20 b §:n mukaan Kansaneläkelaitoksen päätöksestä on käytävä ilmi Kansaneläkelaitoksen yhteystieto, josta asianosainen voi pyytää tarvittaessa lisätietoja päätöksestä. Tällä muutoksella on myös yhteys Kansaneläkelaitoksen toimihenkilöiden työturvallisuuden parantamiseen. Muutoksen johdosta ei voida enää edellyttää, että päätöksentekijän nimen olisi käytävä ilmi päätöksestä lisätietoja antavana henkilönä ja lisäksi vältytään siltä, että uhkailua ja häirintää alettaisiin kohdentaa muuhun lisätietoja antavaan henkilöön, jonka nimi ilmenee Kansaneläkelaitoksen päätöksestä.

2.3

Uhkailu- ja häirintäongelmasta muilla aloilla

Sosiaali- ja terveysministeriö järjesti 11.12.2025 - 22.1.2026 lausuntokierroksen Kansaneläkelaitoksesta annetun valtioneuvoston asetuksen muuttamisesta siten, että päätöksen allekirjoitukseksi voitaisiin merkitä Kansaneläkelaitos päätöksentekijän nimen sijaan. Useimmissa lausunnoissa ehdotettua muutosta pidettiin tarpeellisena ja kannatettavana, ja sen nähtiin muun muassa olevan tärkeä osa systemaattista ja vastuullista työturvallisuustyötä. Useissa lausunnoissa todettiin myös, että häirintää ja uhkailua esiintyy laajemminkin viranomaistoiminnassa ja julkisen vallan käytössä. Lausuntojen mukaan olisi perusteltua pohtia laajemmin mahdollisia lainsäädännön muutostarpeita työntekijöiden turvallisuuden takaamiseksi eri hallinnonaloilla.

Sosiaali- ja terveysministeriö järjesti lausuntokierroksen 7.5.2026-4.6.2026 päätösten allekirjoittamiseen velvoittavan 2 §:n 1 momentin kumoamisesta Kansaneläkelaitoksesta annetun valtioneuvoston asetuksesta. Lausuntopalautteissa tuotiin esiin muun muassa, että vastaavaa häirintää ja uhkailua päätöksentekoon osallistuvia henkilöitä kohtaan esiintyy laajasti myös muualla viranomaistoiminnassa ja julkisen vallan käytössä, kuten esimerkiksi hyvinvointialueiden asiakastyössä. Vastaavia ongelmia todettiin esiintyvän muun muassa työvoimapalveluissa, työttömyyskassoilla, työeläke- ja vahinkovakuutusyhtiöiden toiminnassa sekä työtapaturma- ammattitautivakuutusten toimeenpanossa. Ehdotettua muutosta pidettiin tarpeellisena ja esitettiin pohdittavaksi laajemman arvioinnin tarvetta mahdollisista lainsäädännön muutostarpeista työntekijöiden turvallisuuden takaamiseksi eri hallinnonaloilla.

Näiden eri aloilta saatujen palautteiden perusteella voidaan todeta, että työntekijöiden uhkailu ja häirintä on valitettavan yleistä monella eri työelämän alueella, ja että nykyisin käytössä olevat suojelutoimenpiteet ovat osoittautuneet riittämättömiksi. Tämä puoltaa julkisen vallan ryhtymistä uudenlaisiin toimenpiteisiin uhkailu- ja häirintäongelmaan puuttumiseksi.

2.4

Oikeudellisesta nykytilasta

Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Hallintolain

(434/2003)

2 §:n 2 momentin perusteella lakia sovelletaan muun muassa itsenäisissä julkisoikeudellisissa laitoksissa, jollainen Kansaneläkelaitoskin on. Hallintolain 1 §:n mukaan kyseisen lain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa. Lain tarkoituksena on myös edistää hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta. Hallintolain 8 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Neuvonta on maksutonta.

Hallintolain 5 §:n 1 momentin mukaan, jos muussa laissa on hallintolaista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan hallintolain asemasta. Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen ( HE 72/2002 vp , s. 53) mukaan hallintolakia sovelletaan myös täydentävästi tietyssä hallintoasiassa noudatettavaa menettelyä koskevan muun lain rinnalla. Hallituksen esityksen mukaan todetusti saattavat hallinnonalakohtaiset erityispiirteet kuitenkin vastaisuudessakin edellyttää hallintolaista poikkeavaa sääntelyä.

Kansaneläkelaitoksen etuuskäsittelyssä tehtävät päätökset ovat hallintopäätöksiä. Hallintopäätösten sisällöstä säädetään hallintolain 44 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan päätöksestä on selvästi käytävä ilmi päätöksen tehnyt viranomainen ja päätöksen tekemisen ajankohta (1 kohta) sekä sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jolta asianosainen voi pyytää tarvittaessa lisätietoja päätöksestä (4 kohta). Hallintolaki ei velvoita hallintopäätöksen allekirjoittamiseen, eikä merkitsemään päätöksen allekirjoitukseksi hallintopäätöksen tehneen henkilön nimeä. Hallintolain 44 §:n 1 momentin 1 kohta velvoittaa ainoastaan siihen, että päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen tehnyt viranomainen.

Hallintovaliokunta totesi hallintolakia koskevasta hallituksen esityksestä ( HE 72/2002 vp

) antamassaan mietinnössä (HaVM 29/2002 vp, s. 9) seuraavaa: ”Hallintolain soveltamisalalla voi sinänsä esiintyä tilanteita, joissa ratkaisuun osallistuneiden henkilöiden nimien ilmaiseminen päätöksessä on vaikeaa. Pääsääntönä tulisi kuitenkin olla, että nimet ilmenevät päätöksestä. Valiokunnan käsityksen mukaan useimmissa viranomaisissa vakiintuneen käytännön mukaisesti päätöksessä pyritään ilman nimenomaista säännöstäkin ilmoittamaan ratkaisijoiden nimet. Lausuntovaiheessa myös hallintolakiehdotuksessa oli nimenomainen säännös velvollisuudesta ilmoittaa asian ratkaisemiseen osallistuneiden henkilöiden nimet. Säännösehdotus sai kuitenkin osakseen laajaa kritiikkiä. Arvostelu kohdistui erityisesti soveltamisvaikeuksiin monijäsenisen toimielimen päätöksenteossa, jossa esittelijällä ei ole aina välttämättä tietoa päätöksentekoon osallistuneista henkilöstä. Säännöksen katsottiin johtavan merkittäviin käytännön ongelmiin myös massahallintoasioissa annetuissa päätöksissä, kuten verotuspäätöksissä.”

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain

(621/1999)

3 §:n mukaan kyseisessä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Lisäksi julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Korkeimmalta hallinto-oikeudelta (jäljempänä KHO) ei löydy sellaisia ratkaisuja, joissa se olisi ottanut kantaa siihen, tulisiko hallintopäätöksen tehneen henkilön nimi ilmetä päätöksestä. Sen sijaan ratkaisun KHO:2014/83 perusteluissa todetaan, että tiedon saaminen siitä, ketkä käyttävät julkista valtaa, kuuluu julkisuuslain 1 §:n 1 momentista ilmenevän julkisuusperiaatteen ydinalueeseen. Tämä tiedonsaantioikeus koskee paitsi henkilön osallistumista yksittäisen julkisen vallan käyttöä sisältävän päätöksen tekemiseen, myös hänen kuulumistaan julkista valtaa käyttävään organisaatioon päätöksentekoon osallistuvana.

Tapauksessa KHO 2003:57 korkein hallinto-oikeus pysytti voimassa hallinto-oikeuden antaman päätöksen, jonka mukaan asianosaisella oli oikeus saada tietoonsa eläkevakuutusyhtiössä hänen eläkeasiansa käsittelyyn osallistuneiden asiantuntijalääkäreiden nimet ja asian käsittelyyn liittyvä yhtiön hallituksen kokouspöytäkirjan ote liitteineen. Perusteluissa viitattiin julkisuuslain 3 ja 17 §:stä ilmeneviin periaatteisiin viranomaisten toiminnan avoimuudesta ja yksilöiden vaikutusmahdollisuuksien käyttämisestä.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies katsoi päätöksessään EOAK/6205/2016, että vaikka hallintolaki ei edellytäkään yksittäisen virkamiehen nimen ilmoittamista päätöksessä, niin virkamiehen nimen ilmoittamista päätöksessä voidaan pitää hyvän hallinnon mukaisena lähtökohtana.

Apulaisoikeusasiamies on vuonna 2004 antamassaan päätöksessä (dnro 386/4/02) todennut, että hyvän hallinnon edellytyksiin kuuluu viranomaistoiminnan yleinen uskottavuus. Sen kannalta on merkitystä sillä, että virkatoimen tehneen virkamiehen henkilöllisyys on helposti selvitettävissä. Henkilöllisyyden selvittämistä helpottaa ja jouduttaa apulaisoikeusasiamiehen mukaan se, että virkatoimen tehneen virkamiehen nimi on nähtävissä hänen tekemässään päätöksessä. Henkilöllisyyden avoin näkyminen korostaa myös sitä, että virkamies ottaa henkilökohtaisen vastuun toimenpiteestä tai ratkaisusta. Apulaisoikeusasiamies otti kyseisessä päätöksessään kantaa pysäköinninvalvojan menettelyyn toteamuksin, että allekirjoituksen korvaaminen kooditiedolla ei herätä samalla tavalla luottamusta kuin esiintyminen omalla nimellä. Päätöksessä esitettyjen hyvän hallinnon vaatimuksiin perustuvien näkökohtien vuoksi pysäköinninvalvonnan yhteydessä annettava maksukehotus tulisi hänen käsityksensä mukaan allekirjoittaa tavanomaiseen tapaan.

Myös päätöksessä (1777/4/08) apulaisoikeusasiamies totesi, että hyvän hallinnon virkatoimien uskottavuuden ja luotettavuuden vaatimusten kannalta arvioituna pysäköintivirhemaksua koskeva maksukehotus tulisi allekirjoittaa tavanomaiseen tapaan ja useimmissa tapauksissa allekirjoitus on henkilöllisyyden tunnistettavuuden vuoksi täydennettävä myös nimenselvennyksellä.

Apulaisoikeuskanslerin sijainen totesi asiassa OKV/305/10/2020–OKV/316/10/2020, että asian käsittelijän nimen ilmoittaminen olisi omiaan edistämään myös viranomaisen toiminnan kontrolloitavuutta. Hallinnon asiakkaalla ei esimerkiksi ole mahdollisuutta reagoida asiaansa käsittelevän henkilön esteellisyyteen, jos käsittelijä jää anonyymiksi.

Apulaisoikeusasiamies totesi 12.6.2008 annetussa päätöksessä (Dnro 2472/4/06), että hyvän hallinnon periaatteiden ja julkisuuslain viranomaistoiminnalle asettamien vaatimusten sekä perustuslain 118 §:n 3 momentissa säädettyjen oikeuksien toteuttaminen edellyttävät, että asianosaiselle hänen pyynnöstään ilmoitetaan kaikkien niiden virkamiesten nimet, jotka ovat osallistuneet häntä koskevaan ratkaisuun tai toimenpiteeseen. Näin ollen pysäköinninvalvonnan menettely, jossa maksukehotuksen saaneelle asianosaiselle on kieltäydytty antamasta tieto kehotuksen antaneen pysäköinnintarkastajan nimestä, on ollut lainvastainen.

Siten, vaikka yleislakina sovellettavassa hallintolaissa ei edellytetä ratkaisijan nimen ilmoittamisesta hallintopäätöksessä, on ylimpien laillisuusvalvojien kannanotoissa edellytetty ratkaisijan nimitiedon ilmoittamista hyvän hallinnon mukaisena menettelynä.

Tietosuoja-asetuksen näkökulmasta asiaa tarkasteleva tietosuojavaltuutettu on todennut, että sinänsä yleinen tietosuoja-asetus antaa rekisteröidylle oikeuden saada tietoa henkilötietojensa käsittelystä ja joissakin tapauksissa myös käsittelyyn osallistuneista henkilöistä. Tämä ei tietosuojavaltuutetun vakiintuneen kannan mukaan ole kuitenkaan tarkoittanut sitä, että tämä tieto tulisi löytyä esimerkiksi viranomaisen tekemästä päätöksestä.

Tietosuojavaltuutetun pp-liite TSV:n lausuntoon sosiaali- ja terveysvaliokunnalle asiassa

HE 81/2025 vp .

2.4.1

Työnantajan työturvallisuusvelvoitteista

Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta. Työnantajan velvollisuudesta huolehtia työntekijöiden turvallisuudesta ja terveydestä työssä on tarkemmin säädetty työturvallisuuslaissa

(738/2002) . Työturvallisuuslain 8 §:n 1 momentin mukaan työnantaja on tarpeellisilla toimenpiteillä velvollinen huolehtimaan työntekijöiden turvallisuudesta ja terveydestä työssä. Tässä tarkoituksessa työnantajan on otettava huomioon työhön, työolosuhteisiin ja muuhun työympäristöön samoin kuin työntekijän henkilökohtaisiin edellytyksiin liittyvät seikat. Työturvallisuuslaissa työnantajalta edellytetään siten laajaa, suunnitelmallista ja etukäteistä toimintaa kaikkien työntekijän hyvinvointia uhkaavien tekijöiden minimoimiseksi.

Työturvallisuuslain 8 §:n 3 momentin mukaan työnantajan on lisäksi suunniteltava, valittava, mitoitettava ja toteutettava työolosuhteiden parantamiseksi tarvittavat toimenpiteet. Työturvallisuuslain 8 §:n 4 momentin mukaan työnantajan on jatkuvasti tarkkailtava työympäristöä, työyhteisön tilaa ja työtapojen turvallisuutta sekä työntekijöiden turvallisuutta ja terveyttä työssä. Työnantajan on myös tarkkailtava toteutettujen toimenpiteiden vaikutusta työn turvallisuuteen ja terveellisyyteen.

Työturvallisuuslain 27 § edellyttää, että väkivalta työssä pyritään estämään ennakolta. Työpaikkaväkivallalla tarkoitetaan joutumista fyysisen väkivallan tai sen uhan kohteeksi työssä. Se voi ilmetä uhkaavana käytöksenä, ahdisteluna ja pelotteluna tai fyysisenä väkivaltana, kuten tönimisenä, kiinnipitämisenä, lyömisenä, potkimisena tai ääritapauksessa aseen käyttönä.

Työturvallisuuslain 28 §:n mukaan työnantajan tulee aktiivisesti seurata, esiintyykö työpaikalla häirintää, ja puuttua työpaikalla ilmenevään häirintään oma-aloitteisesti. Jos työssä esiintyy työntekijään kohdistuvaa hänen terveydelleen haittaa tai vaaraa aiheuttavaa häirintää tai muuta epäasiallista kohtelua, työnantajan on asiasta tiedon saatuaan käytettävissään olevin keinoin ryhdyttävä toimiin epäkohdan poistamiseksi.

2.4.2

Työntekijöiden anonymisointi työturvallisuuden parantamiseksi

Esimerkkinä toimenpiteestä, joka on tehty vakavaa häirintää kokevien työntekijöiden suojelemiseksi, voidaan mainita poliisin virkapukuasetuksen muuttaminen (Sisäministeriön asetus poliisin virkapuvusta

(606/2020) . Vuonna 2020 kyseisen asetuksen 15 §:ää muutettiin siten (SM018:00/2020), että virkapuvussa voi käyttää nimilaatan sijaan tilapäisiä tunnistemerkkejä tai muita tunnistemerkkejä, joilla poliisi voidaan yksilöidä, esimerkiksi numeroa. Poliisin on kuitenkin tarvittaessa ilmaistava olevansa poliisi ja pyynnöstä esitettävä virkamerkkinsä, jos sen ilmaiseminen tai esittäminen on mahdollista toimenpidettä vaarantamatta. Muutosta perusteltiin siten, että uusi käytäntö heikentäisi mahdollisuuksia selvittää esimerkiksi poliisimiehen henkilö- ja osoitetietoja ja sitä kautta ennaltaehkäisisi poliisiin taikka hänen läheisiinsä kohdistuvaa uhkailua. Muutoksen tarkoituksena oli vähentää poliiseihin kohdistuvaa maalittamista ja uhkailua, ja sillä tavoin vaikuttaa positiivisesti poliisin henkilöstön hyvinvointiin ja jaksamiseen.

Mainittakoon lisäksi, että EU-oikeudessakin tunnetaan mahdollisuus virkamiehen yksi-löimiseen nimen sijasta henkilöstönumerolla. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU 2016/399) 8 artiklan 5 kohdan mukaan kolmannen maan kansalainen voi pyytää perusteellisen tarkastuksen toisella linjalla suorittaneiden rajavartijoiden nimet tai henkilöstönumerot, rajanylityspaikan nimen ja rajanylityksen ajankohdan.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU 2016/399) henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä.

3

Tavoitteet

Esityksessä ehdotetaan Kansaneläkelaitoksesta annettuun lakiin lisättäväksi uusi säännös, joka mahdollistaisi tietyissä tapauksissa päätöksentekijän nimen pois jättämisen päätöksestä.

Nykyisellään Kansaneläkelaitoksella on hyvin rajalliset keinot ennaltaehkäistä toimihenkilöihin ja heidän perheenjäseniinsä kohdistuvia uhkauksia ja häirintätilanteita. Rajaamalla toimihenkilöiden nimitietojen saatavuutta Kansaneläkelaitoksella olisi paremmat edellytykset estää ennalta häirintä- ja vaaratilanteiden syntymistä. Muutoksella puututtaisiin nykyistä vahvemmin Kansaneläkelaitoksen toimihenkilöiden työtehtäviensä vuoksi kohtaamaan häirintään ja uhkailuun, joka uhkaa myös Kansaneläkelaitoksen harjoittamaa viranomaistoimintaa. Samalla pystyttäisiin paremmin turvaamaan Kansaneläkelaitoksen toimihenkilöille perustuslaissa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa jokaiselle ihmiselle taatut oikeudet henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja turvallisuuteen sekä yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen.

4

Ehdotukset ja niiden vaikutukset

4.1

Keskeiset ehdotukset

Kansaneläkelaitoksen työntekijöiden suojaamiseksi häirinnältä ja uhkailulta Kansaneläkelaitoksesta annettuun lakiin esitetään lisättäväksi uusi säännös, jonka mukaan päätöksentekijän nimi voitaisiin jättää pois Kansaneläkelaitoksen antamista toimeentulotukipäätöksistä ja niiden yhteydessä annettavista muista etuuspäätöksistä. Näiden päätösten yhteydessä uhkailua ja häirintää esiintyy eniten. Päätöksentekijän nimi voitaisiin jättää pois päätöksentekijöiden suojelemiseksi myös muusta etuuspäätöksestä, jos olisi syytä olettaa, että päätöksentekijään kohdistetaan uhkailua tai häirintää.

4.2

Pääasialliset vaikutukset

Päätöksentekijän nimen pois jättämisen päätöksistä vähentäisi Kansaneläkelaitoksen toimihenkilöihin kohdistuvia uhka- ja häirintätilanteita. Tällaiset vaikutukset todettiin Kansaneläkelaitoksen vuonna 2024 toteuttamassa kokeilussa, jossa toimeentulotukipäätöksistä jätettiin pois päätöksentekijän nimi (ks. tästä tarkemmin jakso 2.2 nykytilan kuvaus). Nimen poistamisella päätöksistä oli sekä päätöksiä tekevien että asiakaspalvelussa työskentelevien henkilöiden työturvallisuutta lisäävä vaikutus. Esitetyllä muutoksella olisi vaikutuksia myös päätöksentekijöiden perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen, kuten jaksoissa 4.2.1 ja 10.5 tarkemmin esitetään.

Päätöksentekijöiden nimitietojen poistamisen edellyttämät toimeentulotukipäätöksiä koskevat tekniset muutokset Kansaneläkelaitoksen järjestelmissä olisivat nopeasti toteutettavissa. Sen sijaan nimien poistaminen toimeentulotukeen liittyvistä muista etuuspäätöksistä olisi toteutettavissa vasta myöhemmin Kansaneläkelaitoksen teknisten järjestelmien uudistamishankkeen (ns. Eepos-hankkeen) edetessä, koska tämä edellyttää laajempia järjestelmämuutoksia. Myös päätöksentekijöiden nimien poistaminen yksittäisistä muista etuuspäätöksistä uhka-arvion perusteella edellyttää järjestelmämuutoksia, jotka voitaisiin toteuttaa vasta myöhemmin.

Sinänsä nyt ehdotetut muutokset eivät tarkoittaisi muutoksia päätöksentekoprosesseihin tai niiden sisäiseen valvontaan Kansaneläkelaitoksella. Päätösharkinta, ennakoiva ja jälkikäteinen laadunvalvonta tehtäisiin samalla tavalla kuin aikaisemminkin. Kansaneläkelaitoksen päätöksenteossa käytetään lainsäädäntöä täsmentäviä yhtenäisiä valtakunnallisia etuusohjeita ja toimintaprosessit ovat mallinnettuja. Ennakoivassa ja jälkikäteisessä laadun valvonnassa päätöksentekijöiden esteellisyysvalvontaan kiinnitettäisiin kuitenkin erityistä huomiota.

Kansaneläkelaitos tiedottaisi nimitiedon pois jättämiseen liittyvistä muutoksista ja ohjeistaisi asiakkaita samoilla tavoin kuin muistakin asiakkaita koskettavista muutoksista. Ohjeistamisen ja tiedottamisen mallit tullaan arvioimaan toimeenpanovaiheessa.

Päätöksentekijän nimen poistaminen päätöksestä ei vaikuttaisi asiakkaan mahdollisuuksiin saada neuvontaa asiassa tai saada lisätietoja annetusta päätöksestä. Asiakkaan ohjaus, tuki ja neuvonta toteutetaan Kansaneläkelaitoksella useita palvelukanavia hyödyntäen. Kansaneläkelaitoksen antamissa etuuspäätöksissä annetaan asiakkaalle asiakaspalvelun yhteystiedot. Asiakkaan yhteydenottoihin näissä eri palvelukanavissa vastaavat asiakaspalveluun erikoistuneet Kansaneläkelaitoksen asiantuntijat. Asiakkaan yhteydenotot tietystä hänen saamastaan etuuspäätöksestä eivät siten nykyisinkään ohjaudu kyseisen päätöksen antaneelle etuuskäsittelijälle. Asiakkaalla ei lähtökohtaisesti ole Kansaneläkelaitoksessa nimettyä yhteyshenkilöä juuri kyseisen asiakkaan etuusasioiden hoitamisessa.

4.2.1

Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin

4.2.1.1

Vaikutukset työntekijöiden perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen

Perustuslain 7 §:n mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä on turvattu ja henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Yksityiselämän suojaa edellyttää myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla, jonka mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Vastaavanlaista suojaa määrittelee lisäksi Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artikla, jonka mukaan jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiaan sekä viestejään kunnioitetaan. Yleisenä suojan kohteena on henkilön oikeus elää omaa elämäänsä ilman viranomaisten tai muiden ulkopuolisten aiheetonta puuttumista hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä tai henkilöiden välisiin suhteisiin.

Ehdotetulla päätöksentekijöiden nimien jättämisellä pois päätöksistä olisi huomattava positiivinen vaikutus Kansaneläkelaitoksen työntekijöiden yksityiselämän turvaamisen ja yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamisen kannalta. Ensivaiheessa tosin vaikutukset ulottuisivat kuitenkin vain toimeentulotukipäätöksiä käsitteleviin henkilöihin (mukaan lukien ko. neuvontapalvelun työntekijät) ja vasta Kansaneläkelaitoksen teknisten järjestelmien uudistamishankkeen edetessä vaikutukset saataisiin ulottumaan myös muihin etuuspäätösten ratkaisuasiantuntijoihin ja niihin liittyvän neuvontapalvelun työntekijöihin.

4.2.1.2

Vaikutukset päätöksensaajien oikeusturvaan ja yhdenvertaisuuteen

Tehtyä ehdotusta tulee tarkastella myös perustuslain 21 §:ssä todetun oikeusturvaperusoikeuden toteutumisen kannalta.

Ratkaisuasiantuntijan nimen poistaminen päätöksestä ei estä tai muuta virkavastuun toteutumista. Käsittelijän tiedot löytyvät Kansaneläkelaitoksen järjestelmästä ja ne luovutetaan asiakkaalle, jos hän sitä vaatii. Kansaneläkelaitos voisi kieltäytyä nimitietojen antamisesta vain sellaisissa poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa kieltäytyminen olisi tarpeen päätöksentekijän yksityiselämän suojaamiseksi, kun asiointitilanteen tai asiakkaan aiemman asiointitaustan perusteella siihen olisi aihetta. Tällöin asianosaiselle annettaisiin pyydettäessä kieltäytymisestä julkisuuslain mukaisesti muutoksenhakukelpoinen päätös, josta voi valittaa hallinto-oikeuteen. Nimen pois jättäminen päätöksestä ei myöskään poista asianosaisen mahdollisuutta valittaa etuuspäätöksen sisällöstä, jos hän katsoisi päätöksen olevan lain vastainen tai perustuneen virheelliseen harkintaan. Tämä valitusoikeus olisi myös niillä henkilöillä, joille päätöksentekijän nimeä kieltäydyttäisiin antamasta. Päätöksen lainmukaisuus olisi siis kaikissa tapauksissa edelleen mahdollista saada muutoksenhakuelimen käsiteltäväksi.

Päätösten kohteena olevat henkilöt eivät kuitenkaan voisi suoraan ja vaivatta valvoa sitä, onko päätöksentekijä ollut esteetön tekemään kyseessä olevan päätöksen. Päätöksen kohteena olevat henkilöt voivat käytännössä tehokkaimmin valvoa esteellisyyssäännösten noudattamista, mikä on merkityksellistä myös oikeusturvan toteutumisen kannalta. Ehdotuksen mukaisten muutosten jälkeenkin asianosaisille lähes poikkeuksetta kuitenkin ilmoitettaisiin päätöksentekijän nimi hänen tätä vaatiessa. Vaatimuksesta voitaisiin kieltäytyä vain, jos olisi syytä olettaa, että päätöksentekijä hänen nimitietojensa luovuttamisen vuoksi joutuisi uhkailun ja häirinnän kohteeksi. Myös niissä tapauksissa, joissa päätöksentekijän nimeä ei pyynnöstä huolimatta asianosaiselle ilmoitettaisi, olisi hänellä mahdollisuus hakea muutosta päätökseen. Tällöin päätöksen lainmukaisuus tulisi joka tapauksessa puolueettomassa lainkäyttöelimessä tutkituksi.

Kansaneläkelaitoksessa toimihenkilöiden esteellisyyttä valvotaan laadunhallinnalla ennakoivin ja jälkikäteisin toimin. Ennakoivaan toimintaan sisältyy Kansaneläkelaitoksen työntekijöille annettava koulutus ja ohjeistus esteellisyyskysymysten huomioonottamisessa sekä käyttövaltuuksien hallinta, jolla ohjataan ja rajoitetaan riskitilanteita ennakoivasti. Jälkikäteisessä ja reaaliaikaisessa seurannassa laadunhallinnan yksi työväline on tietojärjestelmissä tehtävä jatkuva lokivalvonta.

Mahdollisuus esteellisyyden toteamiseen on relevantti myös perustuslain 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuusvaatimuksen kannalta. Kaikilla ihmisillä ei ole voimavaroja tai kykyä pyytää päätöksentekijän nimitietoja erikseen tai käyttää muutoksenhakukeinoja. Tällaisia heikommassa asemassa olevia henkilöitä ovat esimerkiksi ihmiset, joilla on muistisairaus, kognitiivisia vaikeuksia tai muita toimintakyvyn rajoitteita.

Jos henkilö toimintakyvyn alenemasta huolimatta on kykenevä tekemään Kansaneläkelaitokselle etuushakemuksen, on oletettavaa, että hän on myös kykenevä halutessaan pyytämään Kansaneläkelaitokselta saada tietoonsa päätöksen tehneen henkilön nimen. Ja jos oletuksena on, että etuuden hakija on kykenevä hakemuksen tekemisen lisäksi myös tekemään valituksen kielteisestä etuuspäätöksestä, olettaa voidaan myös, että tällaisen kyvykkyyden omaava henkilö kykenee tekemään valituksen päätöksestä, jolla hänen pyyntönsä päätöksentekijän nimitiedon saamisesta evätään.

Henkilö, jolla toimintakyky on alentunut, saattaa myös hakea etuuksia Kansaneläkelaitokselta läheisensä tai muun tukihenkilön avustuksella. Etuutta hakeneen tukihenkilö voi myös kehottaa etuuden hakijaa pyytämään nimitiedon ilmaisemista, jos epäily esteellisyydestä herää, tai vaikka mitään epäilyä esteellisyydestä ei olisikaan.

Viranomaisilla on myös velvollisuus antaa kansalaisille viranomaisasiointiin liittyvää neuvontaa. Tämä velvollisuus koskee myös Kansaneläkelaitosta. Asianmukaisella neuvonnalla ja tiedottamisella voidaan lisätä kansalaisen tietoisuutta oikeudesta vaatia saada päätöksentekijän nimi tietoonsa. Lisäksi Kansaneläkelaitoksen antamissa päätöksissä voidaan kertoa oikeudesta pyytää päätöksentekijän nimitietoa. Tällaisilla toimenpiteillä voidaan parantaa myös sellaisten henkilöiden asemaa, joiden toimintakyky on alentunut ja siten kaventaa toimintakyvyn alenemasta johtuvia yhdenvertaisuuseroja. Tukihenkilön käyttäminen ja Kansaneläkelaitoksen toimesta tapahtuva neuvonta ja tiedottaminen eivät kuitenkaan voi poistaa kaikkia ihmisten tosiasiallisista toimintakyvyn eroista aiheutuvia negatiivisia yhdenvertaisuusvaikutuksia.

Vaikutukset alaikäisiin

Alaikäisellä lapsella, joka on täyttänyt 15 vuotta, on mahdollisuus itsenäisesti hakea Kansaneläkelaitoksen etuuksia. Hän voi hakea myös toimeentulotukea, jos hän asuu erillään vanhemmistaan. Myös huoltajalla on oikeus alle 18-vuotiaan lapsen asioiden hoitamiseen Kansaneläkelaitoksessa. Yleinen tiedottaminen ja hakemisen yhteydessä tapahtuva neuvonta saavuttaa myös alaikäiset tuen hakijat ja heidän huoltajansa. Ehdotuksella ei ole erityisiä alaikäisiin kohdistuvia vaikutuksia.

4.2.2

Arvio vaikutuksista turvallisuuteen ja Kansaneläkelaitoksen toiminnan legitimiteettiin

Kansaneläkelaitoksen vuonna 2024 toteuttaman toimeentulopäätöksiä koskevan kokeilun tulosten voidaan katsoa antavan suuntaa ehdotetun lakimuutoksen merkityksestä Kansaneläkelaitoksen työntekijöille, heidän perheenjäsenilleen ja päätöksensaajille. Kokeilun aikana Kansaneläkelaitos antoi yli miljoona toimeentulotukipäätöstä, joissa ei mainittu päätöksentekijän nimeä.

Kokeilun jälkeen Kansaneläkelaitos kysyi 2000:lta ratkaisu- ja palvelutyötä tekevältä työntekijältään kokemuksia kokeilusta. Vastauksia saatiin 994. Kaikista vastanneista 88 % eli yli 870 henkilöä koki työturvallisuutensa parantuneen. Vastaajista 98 % koki, että kokeilua tulisi jatkaa.

Vastaavasti kokeilun aikana päätöksen saaneiden henkilöiden taholta päätöksentekijän nimeä tiedusteltiin Kansaneläkelaitokselta 195 kertaa ja tässä luvussa saattaa olla mukana sama asiakas useamman kerran. Vain viidelle nimeä kysyneelle henkilölle päätöksentekijän nimeä ei annettu, eikä yhtään valitusta asiasta tehty hallinto-oikeuteen. Eduskunnan oikeusasiamiehelle tehtiin asiasta 14 kantelua (ks. jakso 2.2). Näiden lukujen valossa voi todeta, että niiden henkilöiden määrä, jotka katsoivat hyötyvänsä nimien poisjättämisestä päätöksistä, oli huomattavasti suurempi, kuin niin henkilöiden, jotka kokivat nimien poisjättämisen ongelmallisena.

Kansaneläkelaitoksen tekemän kokeilun tulos ei selvästikään viittaa siihen, etteikö nimen pois jättäminen Kansaneläkelaitoksen päätöksistä nyt ehdotetulla tavalla voisi tosiasiassa tulla yhteiskunnassa hyväksytyksi. Selvästi alle puoli promillea päätöksensaajista koki päätöstentekijöiden nimien poistamisen toimeentulotukipäätöksistä reaktiota vaativaksi ongelmaksi. Tällä mittarilla arvioiden päätöksentekijöiden nimien pois jättäminen Kansaneläkelaitoksen päätöksistä nyt ehdotetulla tavalla, ei merkitsisi vakavaa viranomaistoiminnan julkisuuden ja avoimuuden rajoittamista. Ja koska nimen pois jättäminen päätöksestä on ilmeisestikin tehokkain tapa suojella työntekijöitä häirinnältä ja uhkailulta, tällainen suojatoimenpide on perusteltua lainsäädännössä sallia.

Suuntaa antavaa arvioita siitä, miten päätöksentekijöiden nimen pois jättämiseen tultaisiin yhteiskunnassa suhtautumaan, voidaan tehdä myös sen perusteella, millaista luottamusta kansalaiset tuntevat Verohallinnon toimintaa kohtaan. Lähes kaikki verottajan päätökset tehdään automaattista tietojenkäsittelyä käyttäen, eikä tällaisia päätöksiä allekirjoiteta kenenkään verohallinnossa työskentelevän henkilön nimellä.

Vuonna 2025 Verohallinnon tilaaman puhelintutkimuksen mukaan syys-lokakuussa 81 % vastaajista oli täysin tai jokseenkin samaa mieltä siitä, että Suomen verohallintoon voi luottaa. Vastaajista 66 % oli täysin tai jokseenkin samaa mieltä siitä, että verohallinon toiminta ja päätöksenteko on avointa. Vastaajista 10 % oli tästä kysymyksestä jokseenkin tai täysin eri mieltä.

https://www.vero.fi/tietoa-verohallinnosta/uutishuone/kampanjat/ Vaikka tutkimustietoa asiasta ei olekaan, on kuitenkin mahdollista olettaa, että suuri yleisö ei yleensä ole tietoinen siitä syystä, miksi verotuspäätöksissä ei ilmene päätöksentekijän nimeä. Jos tämä oletus pitää paikkansa, on perusteltua olettaa, että päätöksentekijän nimen poistamiseen osasta Kansaneläkelaitoksen tekemiä päätöksiä nyt esitetyllä tavalla, ei tultaisi yleisesti suhtautumaan negatiivisesti. Myös osa Kansaneläkelaitoksen tekemistä päätöksistä on jo pitkään tehty automaattista tietojenkäsittelyä apuna käyttäen. Tällaisissa päätöksissä allekirjoituksena on ollut ”Kansaneläkelaitos”. Kansaneläkelaitos ei ole saanut tällaisesta allekirjoituskäytännöstä merkittävää negatiivista asiakaspalautetta.

4.2.3

Vaikutukset muihin viranomaisiin

Hallinto-oikeuksille tultaneen tekemään valituksia Kansaneläkelaitoksen antaessa kielteisen päätöksen päätöksentekijän nimeä pyytäneelle henkilölle. Voidaan kuitenkin olettaa tällaisten valitusten määrän jäävän varsin vähäiseksi. Jaksossa 2.2 kuvatussa kokeilussa Kansaneläkelaitos antoi yli miljoona toimeentulotukipäätöstä ilman päätöksentekijän nimeä, ja nimitietoa kieltäydyttiin antamasta vain viidelle henkilölle. Yksikään näistä henkilöistä ei valittanut päätöksestä hallinto-oikeuteen.

Myös ylimmille lainvalvojille tultaneen tekemään kanteluita Kansaneläkelaitoksen jättäessä päätöksentekijöiden nimiä ilmoittamatta päätöksissä. Vuonna 2024 Kansaneläkelaitoksen tekemän toimeentulotukipäätöksiä koskevan kokeilun vuoksi eduskunnan oikeusasiamiehelle tehtiin 14 kantelua. Jos nyt tehdyn esityksen mukaisesti Kansaneläkelaitokselle säädettäisiin lailla nimenomainen oikeus päätöksentekijän nimen poisjättämiseen päätöksistä ja tästä lainmuutoksesta myös tavanomaiseen tapaan laajasti tiedotettaisiin Kansaneläkelaitoksen asiakkaita, voidaan olettaa, että tätä asiaa koskevien kanteluiden määrä jäisi tulevaisuudessa vähäiseksi.

4.2.4

Vaikutukset Ahvenanmaan sekä sen asukkaiden asemaan

Ahvenanmaan itsehallintolain mukaan Ahvenanmaan maakuntapäivät voi säätää maakuntalakeja sille itsehallintolain mukaan kuuluvan toimivallan rajoissa. Toimivalta perustoimeentulotuessa sekä useissa sosiaaliturvan etuuksissa kuuluu maakuntapäiville. Myös sosiaalietuuksien käsittely Ahvenanmaalla eroaa osin Manner-Suomen käytännöistä. Ahvenanmaalla etuuksia haetaan eri toimijoilta kuin mantereella. Vain osassa Ahvenanmaalla maksettavista sosiaalietuuksista toimeenpanijana toimii Kansaneläkelaitos. Perustoimeentulotuen toimeenpano Ahvenanmaalla kuuluu Kansaneläkelaitoksen sijaan sosiaalihuollosta vastaavalle Kommunernas socialtjänst k.f.:lle. Näin ollen esityksessä ehdotetulla sääntelyllä, jonka mukaan päätöksentekijän nimi voitaisiin jättää pois kaikista Kansaneläkelaitoksen antamista, perustoimeentulotukea koskevista päätöksistä ja niiden yhteydessä annettavista muista etuuspäätöksistä, ei olisi vaikutusta Ahvenanmaalla asuvien perustoimeentulotuen hakijoiden asemaan.

Esityksessä ehdotetaan Kansaneläkelaitokselle oikeutta jättää päätöksentekijän nimi pois muista kuin perustoimeentulotukea koskevista etuuspäätöksistä, jos on syytä olettaa, että päätöksentekijään kohdistettaisiin uhkailua tai häirintää. Tällä ehdotuksella voisi olla vaikutusta sellaisiin Ahvenanmaalla asuviin, joiden kohdalla säännöksessä mainittu arvio uhkailun tai häirinnän riskistä toteutuisi heidän hakiessaan Kansaneläkelaitoksen Ahvenanmaalla toimeenpanemaa etuutta. Kansaneläkelaitoksen toimeenpanemia etuuksia Ahvenanmaalla ovat esimerkiksi yleinen asumistuki, elatustuki sekä lapsilisä.

4.2.5

Taloudelliset vaikutukset

Esitys edellyttää muutoksia Kansaneläkelaitoksen tietojärjestelmiin, mistä aiheutuu vähäisiä kustannuksia.

5

Muut toteuttamisvaihtoehdot

5.1

Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

5.1.1

Rikosprosessi suojakeinona

Kuten edellä jaksossa 2.1 on todettu Kansaneläkelaitoksen työntekijät eivät useinkaan ole halukkaita tutkintapyynnön tekemiseen poliisiviranomaiselle, koska pelkona on omien henkilötietojen päätyminen tätä kautta uhkailijan tietoon. Rikosprosessit ovat myös työteliäitä, pitkäkestoisia ja henkisesti uhrille kuormittavia, mistä syystä poliisin puoleen kääntyminen ei ole itsessään riittävä keino suojaamaan työntekijöitä ulkopuoliselta asiattomalta kohtelulta ja häirinnältä. Tutkintapyynnön tekeminen ei myöskään poista mahdollisuutta asiattomaan ja mahdollisesti hyvinkin ahdistavaan häirintään ja maalittamiseen sosiaalisessa mediassa. Rikosoikeudellisiin toimenpiteisiin ryhtyminen on suojakeinona käytettävissä vasta jälkikäteen työntekijän jo jouduttua uhkailun tai häirinnän uhriksi, eikä rikosoikeudellista preventiivistä vaikutustakaan voida pitää toteutuneiden häirintämäärien perusteella tehokkaana.

Jälkikäteisin rikosoikeudellisin keinoin ei pystytä estämään loukkaamasta Kansaneläkelaitoksen toimihenkilöille perustuslaissa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa jokaiselle ihmiselle taattuja oikeuksia henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja turvallisuuteen sekä yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen.

5.1.2

Henkilöstönumero allekirjoituksena

Kuten jaksossa 2.4.2 on tarkemmin esitetty esimerkkinä toimenpiteestä, joka on tehty vakavaa häirintää kokevien työntekijöiden suojelemiseksi, voidaan mainita mahdollisuus käyttää poliisin virkapuvussa nimilaatan sijaan tunnistenumeroa poliisin yksilöimiseksi. Myös rajavartioiden kohdalla yksilöiminen voidaan toteuttaa ilmoittamalla joko nimi tai henkilöstönumero.

Myös Kansaneläkelaitoksen päätösten allekirjoittaminen nimen sijasta henkilöstönumerolla voisi olla yksi vaihtoehto uhkailuongelman ratkaisemiseksi. Tästä ei kuitenkaan olisi vastaavaa hyötyä, kuin poliisimiehen tai rajavartijan tunnistamisongelmassa. Kun henkilö kohtaa kasvokkain poliisimiehen tai rajavartijan, hänelle ei jää muuta yksilöintikeinoa, kuin kasvojen ja henkilöstönumeron muistaminen. Sen sijaan Kansaneläkelaitoksen päätöksentekijästä jää aina tiedot Kansaneläkelaitoksen rekistereihin, ja asianosaisella on mahdollisuus päätöksen tehneen henkilön nimen selvittämiseen vain pyytämällä nimitietoa Kansaneläkelaitoksesta. Asianosaisen olisi nähtävä sama vaiva, vaikka Kansaneläkelaitoksen päätös olisikin allekirjoitettu päätöksentekijän henkilöstönumerolla. Hyödyn henkilöstönumerolla allekirjoittamisesta voidaan arvioida jäävän vähäiseksi.

5.1.3

Turvakielto

Turvakiellosta säädetään väestötietojärjestelmästä ja Digi- ja väestötietoviraston varmennepalveluista annetussa laissa

(661/2009) . Turvakieltoa voivat hakea henkilöt, joilla on perusteltu ja ilmeinen syy epäillä itsensä tai perheensä terveyden tai turvallisuuden tulevan uhatuksi. Turvakieltoa koskevista säännöksistä ilmenee, että turvakiellon alaisia tietoja ei voida milloinkaan luovuttaa muille kuin viranomaisille. Digi- ja väestötietoviraston vahvistamien, tietosuojalainsäädännön soveltamiseksi ja hyvän tietojenkäsittelytavan edistämiseksi antamien väestötietojärjestelmän turvakiellon käytännesääntöjen mukaan voidaan turvakiellon alaisia tietoja luovuttaa viranomaisillekin vain rajoitetusti.

Digi- ja väestötietoviraston mukaan

Se, mitä tässä jaksossa esitetään turvakiellosta, perustuu Digi- ja väestöviraston antamiin tietoihin, lähde: https://dvv.fi/turvakielto ja Väestötietojärjestelmän turvakiellon käytännesäännöt 10.1.2025.

turvakielto on poikkeuksellinen toimi, jolla rajoitetaan osoitetietojen luovuttamista väestötietojärjestelmästä. Se voidaan asettaa vain, jos henkilöllä on perusteltu ja ilmeinen syy epäillä hänen tai perheensä terveyden tai turvallisuuden tulevan uhatuksi. Tällainen uhkatilanne on esimerkiksi toimiminen ammatissa, jossa joutuu kokemaan vakavan fyysisen väkivallan uhkaa.

Turvakielto koskee vain väestötietojärjestelmää ja Traficomin ylläpitämää liikenneasioiden rekisteriä. Kielto ei ulotu muiden viranomaisten tai organisaatioiden osoitetietoja sisältäviin henkilörekistereihin, kuten Patentti- ja rekisterihallituksen ylläpitämään kaupparekisteriin. Niissä tiedot siis näkyvät turvakiellosta huolimatta. Jos henkilöllä on turvakielto, tieto hänen osoitteestaan ja kotikunnastaan voidaan luovuttaa vain sellaisille viranomaisille, jotka saavat käsitellä turvakiellon alaisia tietoja. Näin estetään tiedon välittyminen sellaisille yksityisille tahoille, jotka muutoin saisivat nämä tiedot.

Turvakiellon merkitsemisen jälkeen myöskään useat viranomaiset eivät saa osoitetietoja sellaisten järjestelmien kautta, joihin tiedot päivittyvät väestötietojärjestelmästä. Tämä voi vaikeuttaa huomattavasti esimerkiksi asiointia terveyskeskuksessa, neuvolassa ja koulussa. Kotikunta- ja osoitetiedot eivät myöskään näy esimerkiksi sairaaloiden, kaupunkien, pankkien ja vakuutusyhtiöiden järjestelmissä. Tämä johtaa väistämättä tilanteisiin, joissa tiettyjä palveluita ei voida tarjota niin nopeasti ja sujuvasti kuin yleensä. Joissain tilanteessa palvelun saaminen estyy kokonaan.

Henkilö, jolla on turvakielto ei myöskään saa kutsuja joukkotarkastuksiin, vaan hänen pitää hakeutua niihin itse. Lisäksi osoitetietoja ei luovuteta väestötietojärjestelmästä yrityksille, mikä voi vaikeuttaa huomattavasti esimerkiksi lainan tai rahoituksen saamista, puhelinliittymän hankkimista ja nettisopimuksen tekemistä. Myöskään huoltaja ei voi katsella lapsensa terveystietoja OmaKannassa, jos lapsella on turvakielto. Huoltajat, joilla on turvakielto, voivat valtuuttaa toisensa asioimaan lapsen puolesta.

Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että Kansaneläkelaitoksen henkilöstön kannalta turvakielto on suojakeinona hankala, koska monenlainen yksityiselämään liittyvä asioiminen muuttuu silloin ongelmalliseksi. Turvakiellon hakemista ei siten voi pitää ensisijaisena, vaan viimekätisenä suojautumiskeinona uhkatilanteiden varalle. Turvakielto ei myöskään estä nimi- ja yhteystietojen etsimistä sosiaalisesta mediasta tai muualta internetistä. Turvakielto on lisäksi luokiteltavissa henkilökohtaiseksi suojaustoimenpiteeksi. Työnantaja voi suosittaa sen hakemista, mutta turvakieltoa ei voida katsoa työnantajan valikoimaan kuuluvaksi turvallisuustoimenpiteeksi. Turvakieltojen hakemisen oikeasuhtaisuuta suojautumiskeinona voidaan myös pitää kyseenalaisena, jos tuhannet Kansaneläkelaitoksen työntekijät hakisivat digi- ja väestötietovirastolta turvakieltoa. Tällä hetkellä Suomessa on kaikkiaan noin 11 500 turvakiellon saanutta henkilöä.

5.2

Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

5.2.1

Tanska

Tanskan hallintolain (Förvaltningsloven) 32 b §:n mukaan asiassa, jossa hallintoviranomainen tekee hallintopäätöksen, on viranomaisen lähettämät asiakirjat varustettava henkilökohtaisella allekirjoituksella tai ne on laadittava muulla tavalla siten, että asiakirjan lähettäjä voidaan yksiselitteisesti tunnistaa. Säädettyä ei sovelleta asiakirjoihin, jotka laaditaan hyödyntämällä automaattista käsittelyä.

https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2014/433

Asiakirjan lähettäjällä tarkoitetaan henkilöä, joka on tehnyt lopullisen päätöksen asiakirjan lähettämisestä, eli hallintopäätöksen tekijää.

https://www.ft.dk/RIpdf/samling/20131/lovforslag/L13/20131_L13_som_fremsat.pdf?utm_source=chatgpt.com s. 8–9

Tanskassa muutoksenhakuelin ja valvontaviranomainen Ankestyrelsen käsittelee esimerkiksi kunnan ja sosiaaliturvalaitos Udbetaling Danmarkin päätöksiä koskevia valituksia. Ankestyrelsen on antanut lausunnon koskien vaatimusta esittää päätöksessä asian käsittelijän nimi tilanteissa, joissa käsittelijään kohdistuu mahdollinen häirinnän tai väkivallan uhka. Lausunto on annettu epäselvän oikeustilan selventämiseksi ja yhdenmukaisen viranomaiskäytännön varmistamiseksi. Ankestyrelsenin antaman lausunnon mukaan kunnalla ei ole toimivaltaa poiketa hallintolain 32 b §:n asettamista vaatimuksista. Yksittäistapauksissa kunta voi kuitenkin päättää, että lain tarkoittamana asiakirjan lähettäjänä toimii asian käsittelijän esihenkilö, joka allekirjoittaa päätöksen.

https://www.ast.dk/for-myndigheder/artikler/2025/nov/forvaltningslovens-krav-om-underskrift-i-breve

Tämän lisäksi Tanskan rikoslaissa on erikseen säädetty rangaistavaksi julkista tehtävää hoitavan henkilön häirintä. Rikoslain (straffeloven) 119 a §:n mukaan henkilö, joka loukkaa julkista tehtävää hoitavien henkilöiden rauhaa ottamalla heihin yhteyttä, seuraamalla heitä tai muuten häiritsemällä heitä heidän tehtäviensä suorittamisen aikana tai niiden johdosta, voidaan tuomita sakkoon tai vankeuteen. Tämän lisäksi lain 121 §:ssä säädetään, että se, joka pilkalla tai muulla loukkaavalla puhuttelulla solvaa julkista tehtävää hoitavaa hänen suorittaessaan palvelustaan tai tointaan taikka sen johdosta, voidaan tuomita sakkoon tai enintään yhden vuoden vankeuteen.

5.2.2

Norja

Norjan uuden hallintolain (Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)) 59 §:n 2 momentin mukaan päätöksen tiedoksiannossa on ilmoitettava asian käsittelijän ja päätöksestä vastuussa olevan henkilön nimet, jolleivät painavat syyt sitä estä.

Norjan hallintolakia on uudistettu vuosina 2024–2025. Uusi hallintolaki on vahvistettu, mutta se ei ole vielä voimassa. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2025-06-20-81

Lain esitöiden mukaan painavana syynä on pidettävä esimerkiksi virkahenkilöön kohdistuvaa turvallisuusriskiä, kuten henkeen tai terveyteen kohdistuvaa uhkaa, riskiä häirinnästä tai muusta erityisen haitallisesta käytöksestä. Se, että päätös on asiakkaan kannalta kielteinen, ei sellaisenaan riitä perusteeksi jättää käsittelijän nimi ilmoittamatta.

https://www.regjeringen.no/contentassets/ef9495b7fc144db7a73242f90976ff45/no/pdfs/prp202420250079000dddpdfs.pdf s. 455–456.

Asiaa koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, että asiaa valmistelleen työryhmän mietinnön mukaan kynnyksen nimen ilmoittamatta jättämiselle oltava korkea. Mikäli virkahenkilöä ei nimetä päätöksessä, tällöin tulisi kuitenkin ilmoittaa hänen esimiehensä nimi sekä yhteystiedot yksikköön, jossa asia on ratkaistu.

Norjan rikoslain 156 §:n (Lov om straff (straffeloven)) mukaan se, joka solvaa tai muulla sopimattomalla käytöksellä häiritsee virkamiestä tämän työssä tai sen vuoksi, rangaistaan sakolla.

https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2005-05-20-28/KAPITTEL_2-4#KAPITTEL_2-4

Virkahenkilöihin kohdistuvaa häirintä-, uhkaus- ja väkivaltarikoksia koskevaa lainsäädäntöä on lisäksi uudistettu vuonna 2020 virkahenkilöiden suojelemiseksi, säätämällä esimerkiksi viranomaisen toiminnasta kostaminen rangaistavaksi.

5.2.3

Saksa

Saksan hallintomenettelylain (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVfG) hallintopäätöksen muotoa sääntelevän 37 §:n mukaan kirjallisen tai sähköisen hallintopäätöksen tulee osoittaa päätöksen antanut viranomainen ja siinä on oltava joko viranomaisen johtajan, hänen sijaisensa tai hänen määräämänsä henkilön allekirjoitus tai maininta nimestä https://www.gesetze-im-internet.de/vwvfg/__37.html

. Vastaavanlaisesti säädetään myös sosiaalihallintomenettelyä ja tietosuojaa sääntelevän lain (Zehntes Buch Sozialgesetzbuch – Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz (SGB X)) 33 §:ssä https://www.gesetze-im-internet.de/sgb_10/__33.html sekä verotusmenettelyä koskevan lain (Abgabenordnung, AO) 119 §:ssä.

https://www.gesetze-im-internet.de/englisch_ao/englisch_ao.html#p1039

Käytännössä useimmiten päätöksessä on asian käsittelijän nimi, mutta Saksan lainsäädäntö ei siis velvoita nimenomaisesti päätöksentekijän nimen ilmoittamista hallintopäätöksessä.

Saksassa häirintään ja uhkailuun voidaan puuttua rikosoikeudellisin keinoin. Sovellettavaksi voivat tulla yleiset rikosoikeudelliset säännökset, kuten säännökset kunnianloukkauksesta, uhkauksesta tai herjaamisesta. Täytäntöönpanoviranomaisia (esimerkiksi poliisi ja ulosottomies) suojaavat lisäksi erityiset rikosoikeudelliset säännökset vastarinnasta tai fyysisestä väkivallasta tai väkivalan uhasta täytäntöönpanoviranomaisia vastaan (StGB 113 ja 114 §)

Tämän lisäksi Saksan virkamieslain (Beamtenstatusgesetz (BeamtStG)) 45 §:n mukaan liittovaltiolla, osavaltiolla ja kunnalla on erityinen suojeluvelvollisuus virkahenkilöitä ja heidän perheenjäseniään kohtaan.

https://www.gesetze-im-internet.de/beamtstg/ Tähän suojeluvelvollisuuteen voi kuulua esimerkiksi tuki tutkintapyynnön tekemisessä ja rikosoikeudellisessa menettelyssä, psykososiaalinen tuki tai tarvittaessa oikeudenkäyntikustannusten korvaaminen.

5.2.4

Ruotsi

Ruotsissa on verraten perusteellisesti selvitetty erilaisia tapoja suojata julkisen sektorin työntekijöitä väkivaltaa, uhkauksia ja häirintää vastaan (SOU 2024:1). Eri suojatoimia arvioineen selvityksen yhtenä selvityskohteena oli myös päätöksentekijän nimen ilmoittamatta jättäminen kirjallisissa päätöksissä.

Ruotsissa tuli 2025 voimaan hallintolain muutos, jonka mukaan päätöksen kirjallisen tiedoksiannon ei tarvitse sisältää tietoa päätöksentekijästä, jos on oletettavissa, että häneen kohdistuu uhkailua, häirintää tai muuta vakavaa haittaa. Sama koskee päätöksen esittelijöitä tai henkilöitä, jotka ovat osallistuneet lopulliseen käsittelyyn osallistumatta asian ratkaisemiseen.

Kyseisen lakimuutoksen hallituksen esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa (Regeringens proposition 2024/25:141, s. 120) todetaan seuraavaa: Nimen poisjättäminen säännöksen nojalla edellyttäisi, että henkilön voidaan pelätä joutuvan uhkailun, häirinnän tai muun vakavan haitan kohteeksi. Näin voi olla silloin, kun osapuoli on toiminut uhkaavasti tai, olematta suoraan uhkaava, hänellä on käyttänyt uhkaavaa sävyä tai hän on ollut vastaavalla tavalla aggressiivinen yhteydenpidossa päätöksentekoviranomaiseen. Näin voi olla myös silloin, kun osapuoli on ollut väkivaltainen. Edellytykset voivat täyttyä myös pelkästään tiettyyn asiatyyppiin liittyvien seikkojen perusteella. Olosuhteiden on kuitenkin tällöinkin oltava sellaiset, että voidaan pelätä päätöksentekijän joutuvan uhkailun, häirinnän tai muun vakavan haitan kohteeksi, jos hänen nimensä sisällytetään päätöksen kirjalliseen tiedoksiantoon.

6

Lausuntopalaute

Hallituksen esityksen luonnoksesta järjestettiin lausuntokierros 30.6.2026 – 13.8.2026. Lausuntoa pyydettiin yhteensä 35 taholta, minkä lisäksi kaikilla halukkailla oli mahdollisuus antaa lausuntonsa Lausuntopalvelu.fi -palvelussa. Määräaikaan mennessä lausuntoja saatiin yhteensä 26 kappaletta.

Lausunnon antoivat Akava ry, Ammattiliitto Kelan toimihenkilöt ry, Amnesty International Suomen osasto, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Eläketurvakeskus, Finlands svenska synförbund rf, Hyvinvointialueyhtiö Hyvil Oy, Kansaneläkelaitos, Kuluttajaliitto ry, valtioneuvoston oikeuskansleri, oikeusministeriö, SAK, Suomen lääkäriliitto, tapaturmavakuutuskeskus, Suomen Yrittäjät ry, STTK, Tehy ry, Työeläkevakuuttajat TELA ry, Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ry. Yksityisten kansalaisten lausunnoiksi katsottavia lausunnonantajia oli 6 kappaletta. Lausuntoja annettiin lausuntopalvelun lisäksi myös Vahva-asianhallintajärjestelmässä.

Vakuutusoikeus, tietosuojavaltuutettu ja Työ- ja elinkeinoministeriö ilmoittivat, että niillä ei ole lausuttavaa asiassa.

Monissa lausunnoissa tehtyä esitystä pidettiin kannatettavana ja samaa mallia ehdotettiin ulotettavaksi laajasti myös esimerkiksi hyvinvointialueiden ja työeläkealan työntekijöihin sekä muille aloille, joissa käytetään julkista valtaa. Lausunnoissa pidettiin perusteltua arvioida laajemmin lainsäädännön kehittämistarpeita eri hallinnonaloilla työntekijöiden turvallisuuden parantamiseksi. Esityksen katsottiin tukevan työnantajan lakisääteistä velvollisuutta ehkäistä työntekijöihin kohdistuvia uhkia ja väkivallan vaaraa. Lisäksi työvoiman saatavuuden ja henkilöstön pysyvyyden näkökulmasta pidettiin tärkeänä, ettei julkisen vallan käyttöön liittyvä uhkailu muodostu esteeksi työssä jaksamiselle tai alan vetovoimalle.

Toisaalta monissa lausunnoissa tehtyä esitystä pidettiin kuitenkin myös hyvin ongelmallisena. Esimerkiksi Amnesty totesi lausunnossaan, että ehdotetut muutokset merkitsevät merkittävää puuttumista hallinnon avoimuuteen ja ihmisten tosiasiallisiin mahdollisuuksiin valvoa julkisen vallan käyttöä. Esitysluonnoksessa ei vielä riittävästi osoiteta, miksi juuri ehdotettu ratkaisu olisi perusoikeusjärjestelmän kannalta välttämätön, oikeasuhtainen vaihtoehto. Jos tällaista sääntelyä ehdotetaan, tulisi laissa tai ainakin sen perusteluissa määritellä olennaisesti täsmällisemmin ne perusteet, joilla anonymisointia voidaan käyttää. Anonymisoinnin ei tulisi olla automaattista minkään etuuden osalta, vaan sen tulisi perustua yksilöityyn riskiarviointiin. Riskiarvioinnin olisi perustuttava konkreettisiin ja yksilöityihin seikkoihin. Lisäksi arvioinnin dokumentoinnista, seurannasta ja valvonnasta tulisi säätää tai vähintään antaa julkisesti saatavilla olevat ohjeet.

Kansaneläkelaitos kannatti lausunnossaan tehtyä esitystä ja totesi, että sen jo toteuttamilla suojelutoimenpiteillä ei ole riittävästi kyetty turvaamaan henkilöstön työturvallisuutta. Lisäksi lausunnossa todettiin, ettei nykyinen lainsäädäntö mahdollista työnantajalle riittäviä keinoja turvata henkilöstöä uhka- ja vaaratilanteilta.

Kuluttajaliitto katsoi lausunnossaan esitysluonnoksen tavoitteen olevan tärkeä ja kannatettava. Esitetyn muutoksen oikeasuhtaisuutta tulee kuitenkin arvioida huolellisesti ja oikeusturvan toteutuminen on erityisen tärkeää varmistaa. Nimitiedon pyytämisestä tulisi tehdä hakijalle mahdollisimman selkeää ja helppoa.

Oikeuskanslerin lausunnossa todettiin, että esitettyä muutosta olisi ollut hyvä tarkastella laajemmin siltä kanalta, miten ongelma ja tehty esitys nimen pois jättämisestä päätöksistä näyttäytyy laajemminkin muiden viranomaisten toiminnan kannalta. Lausunnossa kehotettiin selkeyttämään esityksen suhdetta julkisuuslakiin ja harkittavan ehdotettavaan pykälään lisättäväksi sääntelyä tilanteista, joissa Kansaneläkelaitoksella olisi oikeus kieltäytyä ratkaisun tehneen toimihenkilön nimitietojen antamisesta asianosaisen niitä pyytäessä. Nämä ehdotukset otettiin huomioon esityksen jatkovalmistelussa.

Lausunnossa todettiin myös, että jaksossa 2.2 selostetun Kansaneläkelaitoksen tekemän toimeentulotukipäätöksiin liittyneen kokeilun suhde julkisuuslakiin jäi epäselväksi. Tältä osin kyseistä jaksoa muutettiin lausunnon perusteella.

Oikeuskanslerin lausunnossa ehdotetun perusteella esitykseen lisättiin myös maininnat siitä, mitä aikaisemmassa hallituksen esityksessä ( HE 81/2025 vp ) on todettu päätöksentekijän nimen näkymisestä Kansaneläkelaitoksen päätöksistä sekä tähän liittyvä sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossa esitetty kannanotto (StVM 19/2025).

Oikeuskanslerin lausunnon perusteella lisäksi selkeytettiin säännöskohtaisia perusteluja ja jaksoon 10 lisättiin viittauksia perustuslakivaliokunnan lausuntoihin. Esitykseen lisättiin lausunnon perusteella myös jakso esityksen suhteesta lakia alemman asteiseen sääntelyyn.

Oikeusministeriö totesi lausunnossaan olevan tärkeää täsmentää säännöskohtaisia perusteluja ja esityksen suhdetta julkisuuslakiin. Lausunnossa kehotettiin myös harkitsemaan esitetyn ratkaisun oikeasuhtaisuutta ja mahdollisuutta muiden vähemmän rajoittavien keinojen käyttämiseen häirintäongelman ratkaisemiseksi. Lausunnon johdosta esityksessä täsmennettiin ehdotetun toimenpiteen oikeasuhtaisuutta koskevia perusteluja.

Tapaturmavakuutuskeskus toi lausunnossaan esille, että myös työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen toimeenpanossa on vastaavanlainen tarve suojata vakuutuslaitosten toimihenkilöitä häirinnältä ja uhkailulta viime vuosina kasvaneen häirintäongelman vuoksi.

7

Säännöskohtaiset perustelut

20 c §.

Päätöksentekijän nimen pois jättäminen päätöksestä.

Pykälä olisi uusi. Sen 1 momentin mukaan päätöksentekijän nimi voitaisiin työntekijöiden suojelemiseksi uhkailulta ja häirinnältä jättää pois Kansaneläkelaitoksen antamasta toimeentulotukipäätöksestä ja sen yhteydessä annettavista etuuspäätöksistä, koska näiden päätösten yhteydessä uhkailua ja häirintää esiintyy useimmiten. Etuuspäätös katsotaan toimeentulotukipäätöksen yhteydessä annetuksi päätökseksi silloin, kun hakemukset ovat olleet yhtä aikaa vireillä ja päätökset on annettu saman päivän aikana tai jälkimmäinen päätös viimeistään kahden arkipäivän aikana ensimmäisestä päätöksestä. Päätökset voivat olla eri henkilön antamia, mutta niillä tulee olla ajallinen yhteys.

Viimesijaisen toimeentulotuen hakija hakee usein Kansaneläkelaitokselta toimeentulotukihakemuksen vireillä ollessa myös ensisijaisia sosiaaliturvaetuuksia, kuten esimerkiksi yleistä asumistukea. Uhkailun ja häirinnän esiintyminen useimmiten toimeentulotukipäätösten ja niiden yhteydessä annettavien muiden etuuspäätösten yhteydessä johtuu useammasta eri seikasta. Toimeentulotuki on viimesijaisin tukimuoto, jota haetaan, kun muita mahdollisuuksia taloudelliseen toimeentuloon ei enää ole. Asiakkaiden elämäntilanteet ja vaikeudet poikkeavat ensisijaisten etuuksien asiakastarpeista. Asiakkaiden taloudellisen tilanteen taustalla voi olla pitkään jatkuneita erilaisia ongelmia, jotka näyttäytyvät usein myös asiakkaan kohtaamisessa Kansaneläkelaitoksella. Siten toimeentulotuki viimesijaisena etuutena poikkeaa muista Kansaneläkelaitoksen etuuspäätöksistä ja uhkaavia tilanteita syntyy herkästi muita useammin. Muun muassa tämänkaltaiset syyt voivat johtaa muita Kansaneläkelaitoksen toimeenpanemia etuuksia helpommin asiakaskohtaamisten kärjistymiseen ja muun muassa uhkailuihin. Uhkatilanteiden syntymiseen vaikuttanee osaltaan myös se, että toimeentulotuen päätöksen antamisessa Kansaneläkelaitoksen etuuskäsittelijällä saattaa olla tapauskohtaista harkintavaltaa eri tavalla kuin jossain muussa etuudessa, jossa laissa on määritelty selkeämmin etuuden määräytyminen.

Pykälän 1 momentin sääntely mahdollistaisi nimien pois jättämisen momentissa tarkoitetuista kaikista Kansaneläkelaitoksen antamista päätöksistä ilman tapauskohtaista harkintaa.

Pykälän 2 momentin mukaan päätöksentekijän nimi voitaisiin työntekijän suojelemiseksi uhkailulta ja häirinnältä jättää pois muusta kuin toimeentulotukea koskevasta etuuspäätöksestä myös silloin, kun sitä ei anneta toimeentulotukipäätöksen yhteydessä. Tämä olisi mahdollista vain, jos on syytä olettaa, että päätöksentekijään kohdistuu uhkailua tai häirintää.

Etuuskäsittelijä voisi tehdä päätöksen nimen pois jättämisestä päätöksestä, jos asiointitilanteen tai asiakkaan aiemman asiointitaustan perusteella on syytä olettaa, että päätöksentekijään tultaisiin kohdistamaan uhkailua tai häirintää. Syy olettaa uhkailua tai häirintää voisi ilmetä esimerkiksi aikaisempien etuuskäsittelyjen kokemuksista, hakemusasiakirjoista tai käsittelyn yhteydessä tapahtuneista aiemmista yhteydenotoista.

Uhkailu tai häirintä voi olla varsin monimuotoista ja esiintyä suorina, uhkaavina tai mustamaalaavina asiattomina yhteydenottoina tai vainoamisena. Häirintä voi ilmetä myös väkivaltaisena tekona tai suorana tai epäsuorana uhkailuna, tai yksityiselämään liittyvien tietojen kaivelemisena ja vääristelemisenä ja mahdollisesti myös näiden tietojen levittämisenä esimerkiksi sosiaalisessa mediassa. Häirintänä ei sen sijaan voisi pitää tavanomaista viranomaisen tai yksittäisen virkatoimen arvostelua tai kansalaisten tavanomaisia kanteluja ylimmille lainvalvojille tai valitusten tekemistä muutoksenhakuelimille.

Jos päätöksentekijän nimi jätettäisiin pois päätöksestä, päätöksen allekirjoitukseksi olisi merkittävä ”Kansaneläkelaitos”, jotta päätöksestä ilmenee päätöksen tehnyt viranomainen, kuten hallintolain 44 §:n 1 momentti edellyttää.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin asianosaisen oikeudesta saada pyynnöstä päätöksentekijän nimi tietoonsa, jos sitä ei ole päätöksessä ilmaistu. Päätöksen tehneen henkilön nimi tallentuu aina Kansaneläkelaitoksen järjestelmiin, vaikka nimeä ei päätöksessä ilmaistaisikaan. Kansaneläkelaitoksen järjestelmään tallentunut nimitieto on perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaisesti julkinen tieto, ellei sen julkisuutta lailla erikseen rajoiteta. Päätöksentekijän suojelemiseksi uhkailulta ja häirinnältä 3 momentissa säädettäisiin luovutusrajoitus, jonka mukaan nimitieto tulee pyynnöstä ilmoittaa asianosaiselle, ellei ole syytä olettaa, että päätöksentekijään kohdistetaan uhkailua tai häirintää.

Kansaneläkelaitos käsittelee nimitietopyynnön julkisuuslaissa säädetyllä tavalla ja antaa pyynnöstä kieltäytymisestä valituskelpoisen päätöksen, kuten julkisuuslaki edellyttää.

Säännöksen soveltamisen yhdenmukaisuuden varmistamiseksi Kansaneläkelaitoksen on syytä systemaattisesti seurata sitä, millä perusteilla päätöksentekijän nimet on yksittäistapauksissa jätetty pois päätöksistä tai millä perusteilla päätöksentekijän nimeä ei ole annettu asianosaisen tietoon pyynnöstä huolimatta.

8

Lakia alemman asteinen sääntely

Kansaneläkelaitoksen päätösten allekirjoittamisesta on säädetty Valtioneuvoston asetuksella Kansaneläkelaitoksesta

(1137/2001) . Asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan Kansaneläkelaitoksen päätös on allekirjoitettava. Päätökseen, joka annetaan automaattisessa tietojenkäsittelyssä aikaansaatuna asiakirjana, allekirjoitus voidaan merkitä koneellisesti. Asetus perustuu Kansaneläkelaitoksesta annetun lain

(731/2001)

25 §:ään, jonka mukaan säännöksiä Kansaneläkelaitoksen nimenkirjoitusoikeudesta ja lain muusta täytäntöönpanosta annetaan valtioneuvoston asetuksella.

Voimaan tultuaan ehdotettu sääntely edellyttäisi Kansaneläkelaitoksesta annetun asetuksen edellä mainitun 2 §:n 1 momentin kumoamista.

9

Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2027.

10

Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

10.1

Virkavastuun ja oikeusturvan toteutuminen

Perustuslain 118 §:n 1 momentin mukaan virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta. Saman pykälän 3 momentissa todetaan, että jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä taikka virkamieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta sen mukaan kuin lailla säädetään.

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen edellyttää muun muassa, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (PeVL 26/2017 vp, PeVL 33/2004 vp, s. 7/II, PeVL 46/2002 vp, s. 10). Lausunnossaan PeVL 14/2018 vp perustuslakivaliokunta on todennut, että jokaisella on perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

Perustuslakivaliokunta on ottanut kantaa virkavastuun ja oikeusturvan toteutumiseen hallintopäätöksien yhteydessä myös lausunnoissaan, jotka koskevat julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle sekä lausunnoissa, jotka koskevat hallinnon automaattista päätöksentekoa. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 15/2018 vp todennut, että julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 81/2022 vp todennut, että automaattisen päätöksenteon sääntelyä on arvioitava perustuslain 21 §:ssä turvattujen hyvän hallinnon periaatteiden ja 118 §:ssä säädetyn virkavastuun kannalta. Valiokunnalla ei ole ollut sinänsä huomauttamista päätöksenteon automatisoinnilla tavoiteltuihin päämääriin (PeVL 7/2019 vp, s. 9). Valiokunta kiinnitti kuitenkin perustuslain 21 §:n ja julkisen vallan käytön lakiperustaisuuden näkökulmasta huomiota siihen, ettei automaattisessa päätöksenteossa massaluonteisessakaan toiminnassa saa vaarantaa hyvän hallinnon vaatimuksia tai asianosaisen oikeusturvaa (PeVL 7/2019 vp, s. 8—9; ks. myös PeVL 49/2017 vp, s. 5, PeVL 35/2005 vp, s. 2).

Jotta perustuslaissa säädetty ja eri laeissa täsmennetty virkamiehen virkavastuu olisi myös käytännössä toteutettavissa, jokainen virkamies ja julkisen vallan käyttäjä tulee olla yksilöitävissä. Merkittävä kysymys on se, millä tavalla tämä yksilöinti tapahtuu. Perustuslaki ei edellytä nimeen perustuvaa yksilöintiä hallintopäätöksessä.

Tiedot päätöksentekijästä tallentuvat Kansaneläkelaitoksen tietojärjestelmiin ja ne ovat sieltä poikkeuksetta löydettävissä. Päätöksentekijän nimen poistaminen päätöksestä ei näin ollen tarkoittaisi sitä, etteikö päätöksentekijä olisi yksilöitävissä, eikä se myöskään estä tai muuta mahdollisuutta virkavastuun toteuttamiseen. Lisäksi virkavastuun toteutumisen turvaamiseen vaikuttaa se, että asianosaisella olisi mahdollisuus pyytää saada päätöksentekijän nimi tietoonsa, ja tästä pyynnöstä voitaisiin kieltäytyä vain, jos olisi syytä olettaa päätöksentekijän joutuvan uhkailun ja häirinnän kohteeksi. Jos nimitietoa kieltäydyttäisiin antamasta, kieltävästä päätöksestä voisi tehdä valituksen hallinto-oikeuteen.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Nimen pois jättäminen päätöksestä ei poistaisi tai rajoittaisi asianosaisen mahdollisuutta valittaa toimeentulotukipäätöksen tai etuuspäätöksen sisällöstä, jos hän katsoo päätöksen olevan lain vastainen tai perustuneen virheelliseen harkintaan. Tämä mahdollisuus olisi myös niillä henkilöillä, joille päätöksentekijän nimeä kieltäydyttäisiin antamasta. Päätöksen lainmukaisuus olisi siis kaikissa tapauksissa edelleen mahdollista saada muutoksenhakuelimen käsiteltäväksi.

10.2

Hyvän hallinnon vaatimukset

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen edellyttää muun muassa, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (PeVL 26/2017 vp, PeVL 33/2004 vp, s. 7/II, PeVL 46/2002 vp, s. 10).

Kun on kysymys hallintoviranomaisen toiminnasta, asian käsittelyssä on perustuslakivaliokunnan mukaan (PeVL 14/2018 vp, s. 19) noudatettava hyvän hallinnon takeita, joita pykälän 2 momentin mukaan ovat muun muassa käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi ja saada perusteltu päätös sekä oikeus hakea muutosta. Nämä hyvän hallinnon takeet turvataan perustuslain mukaan lailla. Lisäksi perustuslakivaliokunta on todennut lausunnossaan (PeVL 12/2002 vp, s. 6), että oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeiden yksityiskohtaiset järjestelyt samoin kuin niihin mahdollisesti tehtävät rajoitukset ja vähäiset poikkeukset ovat lailla säänneltävissä. Lainsäädännöllä ei toisaalta saa vaarantaa kenenkään oikeusturvaa.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti. Nyt ehdotetut muutokset eivät tarkoittaisi muutoksia päätöksentekoprosesseihin tai niiden sisäiseen valvontaan Kansaneläkelaitoksella. Päätösharkinta, ennakoiva ja jälkikäteinen laadunvalvonta tehtäisiin samalla tavalla kuin nykyään. Kansaneläkelaitoksen päätöksenteossa käytetään lainsäädäntöä täsmentäviä yhtenäisiä valtakunnallisia etuusohjeita ja toimintaprosessit ovat mallinnettuja.

Myös viranomaistoiminnan julkisuutta ja avoimuutta voidaan pitää perustuslain 21 §:n 2 momentissa säädettyyn hyvän hallinnon takeisiin kuuluvina vaatimuksina. Hyvän hallinnon vaatimukset ja julkisuusperiaate perustelevat päätöksentekijän nimen ilmoittamista hallintopäätöksessä. Samoin julkisen vallankäytön valvonta ja luotettavuus, sekä yksilöllisen virkavastuun ja esteellisyyssäännösten tavoitteiden toteuttaminen perustelevat nekin tiedon saamista päätöksentekoon osallistuneista. Jaksossa 2.4 on tarkemmin esitelty eri viranomaisten kannanottoja koskien tiedonsaantioikeutta julkista valtaa käyttävien henkilöiden nimistä. Esimerkiksi eduskunnan apulaisoikeusasiamies on päätöksessään EOAK/6205/2016 todennut, että virkamiehen nimen ilmoittamista päätöksessä voidaan pitää hyvän hallinnon mukaisena lähtökohtana. Korkein hallinto-oikeus on puolestaan päätöksessään KHO 2003:57 todennut, että päätöksentekijän nimi tulee ilmoittaa asianosaiselle, jos hän sitä vaatii.

Hyvän hallinnon vaatimusten kannalta on itsestään selvää, että sellainen yleinen käytäntö ei voi olla hyväksyttävä, jossa päätöksentekijän nimi ei ilmenisi hallintopäätöksestä, eikä päätöksen tehnyt henkilö olisi enää myöhemminkään yksilöitävissä ja hänen henkilöllisyytensä salattaisiin kokonaan. Sen sijaan on tulkinnanvaraista, tuleeko aina edellyttää päätöksentekijän nimen ilmoittamista päätöksessä.

On ajateltavissa, että päätöksentekijän nimen jättäminen pois kaikista Kansaneläkelaitoksen antamista toimeentulopäätöksistä ja niiden yhteydessä annettavista etuuspäätöksistä ei suojelukeinona olisi oikeasuhtainen viranomaistoiminnan julkisuuden rajoittamisen näkökulmasta. On kuitenkin otettava huomioon, että nimen pois jättäminen päätöksestä on vasta ensimmäinen vaihe siinä prosessissa, jossa julkisuusperiaatteen toteutuminen näissä tapauksissa loppujen lopuksi realisoituu. Toisessa vaiheessa asianosaisella on oikeus pyytää saada päätöksentekijän nimi tietoonsa. Asianosaisen oikeus nimitiedon saamiseen säilyykin ensisijaisena oikeutena, jota voidaan rajoittaa vain poikkeuksellisesti epäillyissä uhka ja häirintätilanteissa.

Hyvän hallinnon vaatimusten yksi keskeinen funktio on pyrkimys luottamuksen ylläpitämiseen julkista vallankäyttöä kohtaan. Voidaan arvioida, että nimitiedon pois jättämisellä päätöksistä tulisi olemaan negatiivisia vaikutuksia ihmisten kokemukseen julkisen vallankäytön luotettavuudesta. Kansaneläkelaitoksen tekemän jaksossa 2.2 esitellyn toimeentulotukipäätöksiin liittyvän kokeilun perusteella on arvioitavissa, että nimitiedon pyytäjällä tulisi olemaan useimmiten tosiasiallinen oikeus saada nimi tietoonsa ja vain hyvin harvoissa tapauksissa nimitietoa ei pyytäjälle annettaisi. Siten voi arvioida, että oikeus pyynnöstä saada päätöksentekijän nimi tietoonsa vähentää edellä todettuja negatiivisia vaikutuksia.

Kyseinen Kansaneläkelaitoksen kokeilu, jossa päätöksentekijöiden nimi jätetiin pois toimeentulotukipäätöksistä, antaa viitteitä nyt tehdyn ehdotuksen yhteiskunnallisesta hyväksyttävyydestä. Vaikka kokeilun aikana toimeentulotukipäätöksiä annettiin yli miljoona kappaletta, vain 195 kertaa nimitietoa pyydettiin Kansaneläkelaitokselta ja kanteluita nimitietojen puuttumisesta tehtiin eduskunnan oikeusasiamiehelle 14 kantelua. Näin ollen selvästi alle puoli promillea päätöksensaajista koki päätöstentekijöiden nimien poistamisen toimeentulotukipäätöksistä reaktiota vaativaksi ongelmaksi. Tällä mittarilla arvioiden päätöksentekijöiden nimien pois jättäminen Kansaneläkelaitoksen päätöksistä nyt ehdotetulla tavalla ei merkitsisi vakavaa viranomaistoiminnan julkisuuden ja avoimuuden rajoittamista tai merkittävää viranomaistoimintaa kohtaan tunnetun luottamuksen alenemista.

Tehdyllä esityksellä on myös yhtäläisyyksiä jaksossa 2.4.2 selostettuun mahdollisuuteen käyttää poliisin virkapuvussa nimilaatan sijaan esimerkiksi numerotunnistetta. Nimilaatan poistaminen virkapuvusta ei edellytä yksittäistapauksellista riskiarviota uhka- tai vaaratilanteen olemassaolosta. Poliisin on kuitenkin tarvittaessa ilmaistava olevansa poliisi ja pyynnöstä esitettävä virkamerkkinsä, jos sen ilmaiseminen tai esittäminen on mahdollista toimenpidettä vaarantamatta. Nyt tehdyn esityksen mukaan sen sijaan päätöksentekijän nimi tulisi aina pyydettäessä ilmaista, ellei ole syytä epäillä uhka- tai häirintätilanteen olemassaoloa.

Poliisin virkapuvusta annettuun asetukseen viitaten voidaan todeta, että voimassa oleva oikeus hyväksyy jo sellaisen tilanteen, jossa työntekijöiden suojelemiseksi uhkailulta ja häirinnältä nimitiedon ilmoittamatta jättäminen voidaan tehdä kategorisesti kaikissa tapauksissa ilman yksittäistapauksellista harkintaa uhkan tai häirinnän konkreettisesta mahdollisuudesta sellaisissa työtehtävissä, joihin voi liittyä uhka- tai häirintätilanteita. Siten voimassa oleva oikeuden voidaan katsoa ilmaisevan vallitsevaa arvokonsensusta siitä, että nyky-yhteiskunnassa nimitiedon poisjättämistä voidaan pitää hyväksyttävänä ja oikeasuhtaisena julkisuuden rajoituksena työntekijöiden suojelemiseksi uhkatilanteilta myös ilman etukäteistä ja tapauskohtaista riskiarviota.

Esitetyn muutoksen oikeasuhtaisuutta arvioitaessa on syytä ottaa huomioon myös se, että työntekijöiden uhkailu ja häirintä on edelleen ja kasvavassa määrin valitettavan yleistä monella eri työelämän alueella, kuten jaksossa 2.3. on kuvattu. Tämä kertoo siitä, että nykyisin eri toimialoilla käytössä olevat monet erilaiset suojelutoimenpiteet ovat osoittautuneet käytännössä riittämättömiksi. Tämä puoltaa julkisen vallan ryhtymistä uudenlaisiin toimenpiteisiin uhkailu- ja häirintäongelmaan puuttumiseksi. Mahdollisuus päätöksentekijöiden nimien poistamiseen päätöksissä olisi tehokas toimenpide ongelmien vähentämiseksi.

Ongelmaksi jäisi kuitenkin se, että päätösten kohteena olevat henkilöt eivät voisi suoraan ja vaivatta valvoa sitä, onko päätöksentekijä ollut esteetön tekemään kyseessä olevan päätöksen. Päätöksen kohteena olevat henkilöt voivat käytännössä tehokkaimmin valvoa esteellisyyssäännösten noudattamista, mikä on merkityksellistä myös oikeusturvan ja virkavastuun toteutumisen kannalta. Tätä ongelmaa vähentäisi se, että asianosaisella olisi mahdollisuus pyytää saada päätöksentekijän nimi tietoonsa, ja tästä pyynnöstä voitaisiin kieltäytyä vain, jos olisi syytä olettaa, että päätöksentekijä hänen nimitietojensa luovuttamisen vuoksi joutuisi uhkailun ja häirinnän kohteeksi. Kuten jaksossa 2.2 selostetun Kansaneläkelaitoksen toimeentulotukipäätöksiä koskevan kokeilun perusteella on perusteltua syytä olettaa, päätöksentekijän nimi tultaisiin ilmoittamaan nimitietoa pyytäneelle asianosaiselle lähes poikkeuksetta. Myös niissä tapauksissa, joissa päätöksentekijän nimeä ei pyynnöstä huolimatta asianosaiselle ilmoitettaisi, olisi hänellä mahdollisuus hakea muutosta päätökseen. Tällöin päätöksen lainmukaisuus tulisi joka tapauksessa puolueettomassa lainkäyttöelimessä tutkituksi.

Kansaneläkelaitoksessa toimihenkilöiden esteellisyyttä myös valvotaan Kansaneläkelaitoksen sisäisessä laadunhallinnassa ennakoivin ja jälkikäteisin toimin. Ennakoivaan toimintaan sisältyy Kansaneläkelaitoksen työntekijöille annettava koulutus ja ohjeistus esteellisyyskysymysten huomioonottamisessa sekä käyttövaltuuksien hallinta, jolla ohjataan ja rajoitetaan riskitilanteita ennakoivasti. Jälkikäteisessä ja reaaliaikaisessa seurannassa laadunhallinnan yksi työväline on tietojärjestelmissä tehtävä jatkuva lokivalvonta.

On myös syytä ottaa huomioon, että viranomaistoiminnan julkisuuden maksimointi ei aina ole tavoiteltavaa. Kuten hallintolain 7 §:n 1 momentissa todetaan, asiointi ja asian käsittely viranomaisessa on pyrittävä järjestämään siten, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita ja viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti. Viranomaistoiminnan häiriöttömyyden turvaaminen edellyttää päätöksenteon objektiivisuuden turvaamista ja sitä, että luodaan edellytyksiä virka- tai työtehtävien asianmukaiseen hoitamiseen. Riskillä joutua uhkailun kohteeksi voi olla vaikutuksia päätöksentekoon jo ennen konkreettista uhkailun kohteeksi joutumista. Pelkkä riski uhkailun kohteeksi joutumisesta saattaa jo vaikuttaa ratkaisuharkinnan lopputulokseen. Viranomaistoimintaan kohdistuva julkisuusvaatimus siis yhtäältä turvaa luottamusta viranomaistoimintaan, mutta toisaalta jos uhkailu tai riski uhkailluksi joutumisesta vaikuttaa objektiiviseen päätösharkintaan, julkisuusvaatimusta ei ole syytä pyrkiä toteuttamaan täyin rajoittamattomana. Lisäksi, kun kysymys on Kansaneläkelaitoksen toimihenkilöiden ja Kansaneläkelaitoksen toimintaedellytysten turvaamisesta, samalla turvataan myös sosiaaliturvajärjestelmän häiriötöntä toimintaa ja perustuslain 19 §:ssä taattua jokaisen oikeutta sosiaaliturvaan.

Siihen, missä laajuudessa viranomaistoiminnan julkisuuden ja avoimuuden turvaamisen toteuttamiseen on tässä kontekstissa hyväksyttävää pyrkiä, vaikuttaa myös se, että julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan päätöksentekijöiden perus- ja ihmisoikeuksiin kuuluvat oikeudet henkilökohtaiseen turvallisuuteen ja koskemattomuuteen sekä yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen. Lisäksi perustuslaissa on säädetty julkiselle vallalle velvollisuus huolehtia työvoiman suojelusta. Jaksossa 10.5 näitä kysymyksiä käsitellään tarkemmin.

10.3

Yhdenvertaisuus

Jaksossa 10.2 tarkemmin käsitelty esteellisyyden toteamisen ongelma on relevantti myös perustuslain 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuusvaatimuksen kannalta. Kaikilla ihmisillä ei ole voimavaroja tai kykyä pyytää päätöksentekijän nimitietoja erikseen tai käyttää muutoksenhakukeinoja. Tällaisia heikommassa asemassa olevia henkilöitä ovat esimerkiksi ihmiset, joilla on muistisairaus, kognitiivisia vaikeuksia tai muita toimintakyvyn rajoitteita.

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Säännös ilmaisee paitsi vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta (PeVL 10/2024 vp). Perustuslain yleistä yhdenvertaisuussäännöstä täydentää 6 §:n 2 momentin syrjintäkielto, jonka mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Säännöksessä kielletään myös välillinen syrjintä eli sellaiset toimenpiteet, joiden vaikutukset tosiasiallisesti – vaikkakin vain välillisesti – johtaisivat syrjivään lopputulokseen ( HE 309/1993 vp , s. 44, PeVL 4/2016 vp, PeVL 31/2014 vp). Syrjinnän käsillä oloa on arvioitava menettelyn tosiasiallisten seurausten kannalta (PeVL 4/2016 vp, s. 3, PeVL 28/2009 vp, s. 2).

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on vakiintuneesti todettu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (esim. PeVL 10/2024 vp, kohta 8, PeVL 102/2022 vp, kohta 5, PeVL 11/2012 vp, s. 2, PeVL 35/2010 vp, s. 2, PeVL 28/2009 vp, s. 2/II, PeVL 21/2007 vp, s. 2/I, PeVL 38/2006 vp, s. 2/I, PeVL 1/2006 vp, s. 2/I). Erottelut eivät kuitenkaan tällöinkään saa olla mielivaltaisia, eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim. PeVL 10/2024 vp, kappale 8, PeVL 57/2016 vp, s. 3, PeVL 37/2010 vp, s. 3/I, PeVM 11/2009 vp, s. 2).

Kuten jaksossa 4.2.1.2 on tarkemmin esitetty, etuushakemuksen tekemiseen kykenevän henkilön voidaan olettaa myös kykenevän halutessaan pyytämään Kansaneläkelaitokselta saada tietoonsa päätöksen tehneen henkilön nimen ja valittamaan kielteisestä päätöksestä. Myös mahdollisuus tukihenkilön käyttämiseen, sekä Kansaneläkelaitoksen toimesta tapahtuva neuvonta ja tiedottaminen kaventavat toimintakyvyn alenemasta johtuvia yhdenvertaisuuseroja. Nämä eivät kuitenkaan voi poistaa kaikkia ihmisten tosiasiallisista toimintakyvyn eroista aiheutuvia negatiivisia yhdenvertaisuusvaikutuksia.

Kuten useasta aiemmilla lausuntokierroksilla saaduista lausuntopalautteesta ilmenee, usealla eri ammattialalla on tarve puuttua työntekijöihin kohdistuvaan uhkailuun ja häirintään. Tämä yhteiskunnallinen kehityssuunta perustelee tarvetta pyrkiä lainsäädännön keinoin parantaa Kansaneläkelaitoksen mahdollisuuksia työntekijöiden suojelemiseksi uhkailulta ja häirinnältä. Siten ehdotetun sääntelyn voidaan katsoa päivittävän lainsäädäntöä yhteiskuntakehitystä vastaavaksi, jolloin perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan lainsäätäjän harkinnalle ei ole asetettu tiukkoja, perustuslain 6 §:n säädetystä yhdenvertaisuudesta johtuvia rajoja (PeVL 10/2024 vp, kohta 8, PeVL 102/2022 vp, kohta 5, PeVL 11/2012 vp, s. 2).

10.4

Viranomaisen hallussa olevien asiakirjojen ja tallenteiden julkisuuden rajoittamisesta

Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta. Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 12 §:n 2 momentissa julkisuuden rajoituksiin kohdistettu välttämättömyysvaatimus ei rajoitu yksin salassapitosäännöksiin (PeVL 14/2018 vp, s. 15).

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 73/2018, s. 3) todennut, että yksityiselämän ja henkilötietojen suoja tulee suhteuttaa toisiin perus- ja ihmisoikeuksiin sekä muihin painaviin yhteiskunnallisiin intresseihin, kuten esimerkiksi yleiseen turvallisuuteen liittyviin intresseihin, jotka voivat ääritapauksessa palautua henkilökohtaisen turvallisuuden perusoikeuteen (PeVL 5/1999 vp, s. 2/II). Lainsäätäjän tulee turvata yksityiselämän ja henkilötietojen suoja tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 7/2019, s. 13) todennut, että perustuslakivaliokunta on käytännössään kiinnittänyt erityistä huomiota perustuslain 12 §:n 2 momentissa turvatun asiakirjajulkisuuden suhteeseen yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan (ks. esim. PeVL 43/1998 vp, s. 2/II ja PeVL 60/2017 vp, s. 3). Valiokunta on katsonut, että esimerkiksi arkaluonteisten tietojen salassapitoa voidaan pitää välttämättömänä perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun yksityiselämän suojaamiseksi (PeVL 39/2009 vp, s. 3/I). Tällainen toisen perusoikeuden edistäminen on muodostanut sellaisen välttämättömän syyn, jonka vuoksi viranomaisen hallussa olevien asiakirjojen julkisuutta on ollut mahdollista perustuslain 12 §:n 2 momentin nojalla lailla erikseen rajoittaa (PeVL 2/2008 vp, s. 2, PeVL 40/2005 vp, s. 2/II)

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 22/2008 vp, s. 4/I pitänyt tärkeänä asiakirjajulkisuuden ja henkilötietojen suojan välisen tasapainon säilyttämistä. Valiokunta katsoi, että yksityiselämän suoja tulee selkeästi mainita säännöksessä poikkeusperusteena ja että edellytyksenä tiedon luovuttamatta jättämiselle tulee olla vahinko yksityisyyden suojalle. Valiokunta on myös katsonut (PeVL 43/1998 vp, s. 7/II— 8/I), että julkishallinnon palkkaustietoihin ei kytkeydy niin vahvaa yksityisyyden suojaamisen intressiä, että se asiakirjajulkisuutta koskevan perusoikeuden valossa oikeuttaisi näiden tietojen laajan salassapidon.

Nyt tehdyssä esityksessä ehdotetaan, että Kansaneläkelaitoksesta annettuun lakiin ehdotetun uuden 20 c §:n 3 momentissa säädettäisiin siitä, että asiaosaisella olisi oikeus saada pyynnöstä päätöksentekijän nimi tietoonsa, jos sitä ei ole päätöksessä ilmaistu. Päätöksentekijän suojelemiseksi uhkailulta ja häirinnältä 3 momentissa säädettäisiin kuitenkin luovutusrajoitus, jonka mukaan nimitieto tulee pyynnöstä ilmoittaa asianosaiselle, ellei ole syytä olettaa, että päätöksentekijään kohdistetaan uhkailua tai häirintää.

Kuten edellä todettu, perustuslakivaliokunnan mukaan toisen perusoikeuden edistäminen on muodostanut sellaisen välttämättömän syyn, jonka vuoksi viranomaisen hallussa olevien asiakirjojen julkisuutta on ollut mahdollista perustuslain 12 §:n 2 momentin nojalla lailla erikseen rajoittaa. Päätöksentekijän suojelemiseen uhkailulta ja häirinnältä kytkeytyy niin vahva perustuslain 7 §:ssä suojattu henkilökohtaisen koskemattomuuden ja turvallisuuden intressi sekä 10 §:n 1 momentin mukaisen yksityiselämän turvaamisen intressi, että näiden voidaan katsoa muodostavan välttämättömän syyn viranomaisen hallussa olevan asiakirjan tai tallenteen julkisuuden rajoittamiselle.

10.5

Oikeus henkilökohtaiseen turvallisuuteen ja koskemattomuuteen

Mietinnössään PeVM 25/1994 perustuslakivaliokunta on todennut, että perusoikeussäännökset ovat merkityksellisiä erityisesti lainsäätäjän toiminnassa. Ne eivät pelkästään rajoita eduskunnan toimivaltaa lainsäätäjänä, vaan niistä voidaan johtaa myös lainsäätäjään kohdistuvia aktiivisia toimintavelvoitteita.

Perustuslain 7 §:n mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä on turvattu ja henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Yksityiselämän suojaa edellyttää myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla, jonka mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Vastaavanlaista suojaa määrittelee lisäksi Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artikla, jonka mukaan jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiaan sekä viestejään kunnioitetaan. Yleisenä suojan kohteena on henkilön oikeus elää omaa elämäänsä ilman viranomaisten tai muiden ulkopuolisten aiheetonta puuttumista hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä tai henkilöiden välisiin suhteisiin.

Perustuslain 18 §:n 1 momentissa on säädetty siitä, että jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla, ja että julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta.

On kuitenkin selvää, että on joitakin ammatteja, joissa tällaisten perusoikeuksien turvaaminen ei käytännössä ole täysimääräisesti mahdollista. Poliisin ammatti on esimerkki sellaisesta ammatista, jossa työn luonteen vuoksi kaikilta uhka- ja vaaratilanteilta suojeleminen ei ole kaikissa tilanteissa mahdollista, vaikka tähän lainsäädännöllä ja työsuojelutoimenpitein pyrittäisiinkin. Kuitenkin perustuslakiin, Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja EU:n perusoikeuskirjaan kirjatuista henkilökohtaista koskemattomuutta ja turvallisuutta koskevista vaatimuksista, työvoiman suojelun vaatimuksesta sekä yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamisen vaatimuksesta aiheutuu julkiselle vallalle positiivinen toimintavelvollisuus pyrkiä turvaamaan se, ettei henkilöön kohdistu uhka- ja vaaratilanteita tai häirintää hänen hoitaessaan hänelle määrättyjä työtehtäviä.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Perus- ja ihmisoikeudet koskevat kaikkia ihmisiä ja kaikkia ihmisryhmiä, myös työtehtäviensä vuoksi julkista valtaa käyttäviä henkilöitä.

Perustuslain 22 §:ää koskevien esitöiden mukaan perusoikeussäännökset sitovat julkista valtaa sen kaikessa toiminnassa hallinto mukaan lukien. Hallituksen esityksen mukaan perusoikeuksien tosiasiallinen toteutuminen edellyttää julkisen vallan aktiivisia toimenpiteitä esimerkiksi yksilön perusoikeuksien suojaamiseksi ulkopuolisilta loukkauksilta tai tosiasiallisten edellytysten luomiseksi perusoikeuksien käyttämiselle ( HE 309/1993 vp , s. 75/II).

Jaksossa 2.2 selostettu Kansaneläkelaitoksen toimeentulopäätöksiä koskeva kokeilu tekee näkyväksi sen, että päätöksentekijöiden nimen poisjättäminen päätöksistä on tehokas keino työntekijöiden suojelemiseksi uhkailulta ja häirinnältä. Ja koska nimen pois jättäminen päätöksestä on ilmeisesti jopa tehokkain tapa suojella työntekijää häirinnältä ja uhkailulta, tällainen suojatoimenpide on perusteltua lainsäädännössä sallia.

Kuten tässä jaksossa todetusta ilmenee, Kansaneläkelaitoksen työntekijöihin kohdistuva häirintäongelma ja ongelman ratkaisuvaihtoehdot asettuvat jännitteiseen oikeudellisten vaatimusten kehikkoon. Jos edellytetään, että päätöksentekijän nimen on aina käytävä ilmi päätöksestä, tämä vaihtoehto ei anna mitään arvoa perustuslaillisten henkilökohtaisen turvallisuuden ja koskemattomuuden vaatimusten tai työvoiman suojelun vaatimusten toteuttamiselle. Päätöksentekijän nimen pois jättäminen päätöksestä puolestaan väistämättä merkitsee vähintäänkin jonkin asteista rajoitusta viranomaistoiminnan julkisuuden ja avoimuuden vaatimukselle.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 73/2018, s. 3) todennut, että yksityiselämän ja henkilötietojen suoja tulee suhteuttaa toisiin perus- ja ihmisoikeuksiin sekä muihin painaviin yhteiskunnallisiin intresseihin, kuten esimerkiksi yleiseen turvallisuuteen liittyviin intresseihin, jotka voivat ääritapauksessa palautua henkilökohtaisen turvallisuuden perusoikeuteen (PeVL 5/1999 vp, s. 2/II). Lainsäätäjän tulee turvata yksityiselämän ja henkilötietojen suoja tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa.

Jaksossa 2.4 on tarkemmin selostettu ylimpien lainvalvojien kannanottoja, joissa edellytetään, että hallintopäätöksen tehneen henkilön nimen tulee käydä ilmi päätöksestä. On syytä huomata, että näissä kannanotoissa ei ole ollut lainkaan harkittavana viranomaistoiminnan julkisuusvaatimuksen suhde julkista valtaa käyttävän henkilön perustuslakiin ja ihmisoikeussopimukseen perustuviin oikeuksiin henkilökohtaiseen turvallisuuteen ja koskemattomuuteen, yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen tai siihen, että julkisella vallalla on velvollisuus työvoiman suojelemiseen. Siten näitä kannanottoja ei voida pitää linjauksina sen suhteen, miten jännite näiden oikeudellisten vaatimusten välillä tulisi ratkaista.

Ottaen huomioon tässä esitetyt oikeusturvan ja hyvän hallinon toteutumiseen, viranomaistoiminnan julkisuuden rajoittamisen hyväksyttävyyteen, työntekijöiden perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen liittyvät näkökulmat sekä julkisen vallan velvollisuudet perus- ja ihmisoikeuksien toteuttamiseen sekä työvoiman suojeluun, tehtyä esitystä Kansaneläkelaitoksen työntekijöiden suojelemiseksi uhkailulta ja häirinnältä voidaan pitää perusoikeusjärjestelmän kannalta oikeasuhteisena ja esitys voidaan perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla.

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon. Erityisesti olisi toivottavaa saada perustuslakivaliokunnan kannanotto ehdotetun sääntelyn suhteesta siihen, mitä perustuslain 21 §:ssä on säädetty oikeusturvasta ja hyvän hallinnon takeista ja mitä perustuslain 12 §:n 2 momentissa on säädetty viranomaisen hallussa olevien asiakirjojen ja muiden tallenteiden julkisuudesta ja niiden rajoittamisesta.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus: