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composed of F. Biltgen, President of the Chamber, T. von Danwitz, Vice‑President of the Court, acting as Judge of the First Chamber, A.... · редакция 2 → 3 · зафиксировано 2026-09-11 02:01 · +262 −434 lines

ARRÊT DE LA COUR (première chambre)

16 juillet 2026 (

)

« Renvoi préjudiciel – Services de paiement dans le marché intérieur – Directive (UE) 2015/2366 – Article 4, point 3 – Notion de “service de paiement” – Article 4, point 24 – Notion de “virement” – Opération d’une entité intermédiaire effectuée au titre d’un contrat tripartite et consistant en la détention des fonds d’un client sur le compte bancaire de cette entité intermédiaire et le transfert de ces fonds à un entrepreneur après autorisation du client – Qualification de l’opération – Absence de “service de paiement” »

Dans l’affaire C‑51/25,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas), par décision du 28 janvier 2025, parvenue à la Cour le 28 janvier 2025, dans la procédure

Provisional text

JUDGMENT OF THE COURT (First Chamber)

16 July 2026 ( * )

( Reference for a preliminary ruling – Payment services in the internal market – Directive (EU) 2015/2366 – Article 4(3) – Concept of a ‘payment service’ – Article 4(24) – Concept of ‘credit transfer’ – Transaction by an intermediary entity carried out under a tripartite agreement and consisting in the holding of client funds in a bank account of that intermediary entity and the transfer of those funds to a business owner, following the client’s authorisation – Classification of the transaction – Absence of a ‘payment service’ )

In Case C‑51/25,

REQUEST for a preliminary ruling under Article 267 TFEU from the College van Beroep voor het bedrijfsleven (Supreme Administrative Court for Trade and Industry, Netherlands), made by decision of 28 January 2025, received at the Court on 28 January 2025, in the proceedings

Betaal Garant Nederland CV

contre

De Nederlandsche Bank NV,

en présence de :

intervening parties:

Vereniging Eigen Huis,

LA COUR (première chambre),

composée de M. F. Biltgen, président de chambre, M. T. von Danwitz, vice‑président de la Cour, faisant fonction de juge de la première chambre, MM. A. Kumin, S. Gervasoni et M. Bošnjak (rapporteur), juges,

avocat général : M. M. Campos Sánchez-Bordona,

greffier : M me A. Lamote, administratrice,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 3 décembre 2025,

considérant les observations présentées :

–

pour De Nederlandsche Bank NV, par M es G. Dictus et A. Muhammad, advocaten,

–

pour le gouvernement néerlandais, par M. J. Langer et M me C. S. Schillemans, en qualité d’agents,

–

pour le gouvernement tchèque, par M me J. Očková, MM. M. Smolek et J. Vláčil, en qualité d’agents,

–

pour le gouvernement italien, par M. S. Fiorentino, en qualité d’agent, assisté de M me E. Cicatelli, procuratore dello Stato, et M me G. Iappelli, avvocato dello Stato,

–

pour le gouvernement norvégien, par MM. J. Høvik, E. Rikheim et P. A. Tønnessen, en qualité d’agents,

–

pour la Commission européenne, par M me G. Goddin et M. P. Vanden Heede, en qualité d’agents,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 26 février 2026,

rend le présent

Arrêt

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 4, point 3, de la directive (UE) 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2015, concernant les services de paiement dans le marché intérieur, modifiant les directives 2002/65/CE, 2009/110/CE et 2013/36/UE et le règlement (UE) n o 1093/2010, et abrogeant la directive 2007/64/CE ( JO 2015, L 337, p. 35 ), lu en combinaison avec le point 3, sous c), de l’annexe I de la directive 2015/2366.

Cette demande a été introduite dans le contexte d’un litige opposant Betaal Garant Nederland CV (ci-après « Betaal Garant »), une société en commandite de droit néerlandais qui fournit des garanties et des sûretés aux particuliers dans le cadre de projets de construction immobilière, à De Nederlandsche Bank NV, qui est la banque centrale des Pays-Bas (ci-après « DNB »), au sujet d’une injonction, assortie d’une astreinte, imposée à Betaal Garant pour violation de la législation nationale ayant transposé la directive 2015/2366, et concrètement, pour l’exercice, sans agrément, de l’activité de prestataire de services de paiement.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

Les considérants 6 et 24 de la directive 2015/2366 énoncent :

« (6)

Il y a lieu d’établir de nouvelles règles, qui comblent les lacunes réglementaires tout en garantissant une plus grande clarté juridique et une application cohérente du cadre législatif dans l’ensemble de l’Union [européenne]. Il conviendrait d’assurer aux acteurs du marché, qu’ils soient déjà en place ou nouveaux venus, des conditions équivalentes d’exercice de leur activité, de manière à permettre aux nouveaux moyens de paiement d’atteindre plus facilement un plus large public, tout en veillant à offrir aux consommateurs un niveau élevé de protection dans l’utilisation des services de paiement dans l’ensemble de l’Union. Cela devrait renforcer l’efficacité du système de paiement dans son ensemble et se traduire par un plus large choix et une plus grande transparence des services de paiement, ainsi que par une plus grande confiance des consommateurs à l’égard d’un marché des paiements harmonisé.

[...]

(24)

Il est nécessaire de préciser les catégories de prestataires de services de paiement qui peuvent légitimement proposer des services de paiement dans toute l’Union, à savoir les établissements de crédit qui reçoivent des dépôts d’utilisateurs pouvant être utilisés pour financer des opérations de paiement et qui devraient rester soumis aux exigences prudentielles énoncées dans la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil[, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE ( JO 2013, L 176, p. 338 )], les établissements de monnaie électronique qui émettent de la monnaie électronique pouvant être utilisée pour financer des opérations de paiement et qui devraient rester soumis aux exigences prudentielles énoncées dans la directive 2009/110/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 16 septembre 2009, concernant l’accès à l’activité des établissements de monnaie électronique et son exercice ainsi que la surveillance prudentielle de ces établissements, modifiant les directives 2005/60/CE et 2006/48/CE et abrogeant la directive 2000/46/CE ( JO 2009, L 267, p. 7 )], les établissements de paiement et les offices de chèques postaux qui y sont habilités en droit national. Ce cadre juridique devrait s’appliquer uniquement aux prestataires de services qui fournissent des services de paiement en tant qu’activité habituelle ou professionnelle conformément à la présente directive. »

L’article 1 er de cette directive, intitulé « Objet », prévoit, à son paragraphe 1 :

« La présente directive fixe les règles selon lesquelles les États membres distinguent les six catégories suivantes de prestataires de services de paiement :

les établissements de crédit au sens de l’article 4, paragraphe 1, point 1), du règlement (UE) n o 575/2013 du Parlement européen et du Conseil[, du 26 juin 2013, concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) n o 648/2012 ( JO 2013, L 176, p. 1 )] [...]

les établissements de monnaie électronique au sens de l’article 2, point 1), de la directive [2009/110] [...]

les offices de chèques postaux [...]

les établissements de paiement ;

[...] »

L’article 4 de la directive 2015/2366, intitulé « Définitions », dispose :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

[...]

“service de paiement”, une ou plusieurs des activités visées à l’annexe I exercées à titre professionnel ;

“établissement de paiement”, une personne morale qui, conformément à l’article 11, a obtenu un agrément l’autorisant à fournir et à exécuter des services de paiement dans toute l’Union ;

“opération de paiement”, une action, initiée par le payeur ou pour son compte ou par le bénéficiaire, consistant à verser, à transférer ou à retirer des fonds, indépendamment de toute obligation sous‑jacente entre le payeur et le bénéficiaire ;

[...]

“payeur”, une personne physique ou morale qui est titulaire d’un compte de paiement et autorise un ordre de paiement à partir de ce compte de paiement, ou, en l’absence de compte de paiement, une personne physique ou morale qui donne un ordre de paiement ;

“bénéficiaire”, une personne physique ou morale qui est le destinataire prévu de fonds ayant fait l’objet d’une opération de paiement ;

[...]

11)

“prestataire de services de paiement”, une entité visée à l’article 1 er , paragraphe 1, ou une personne physique ou morale bénéficiant d’une dérogation au titre des articles 32 ou 33 ;

[...]

13)

“ordre de paiement”, une instruction d’un payeur ou d’un bénéficiaire à son prestataire de services de paiement demandant l’exécution d’une opération de paiement ;

[...]

20)

“consommateur”, une personne physique qui, dans le cadre des contrats de services de paiement régis par la présente directive, agit dans un but autre que son activité commerciale ou professionnelle ;

[...]

22)

“transmission de fonds” ( money remittance ), un service de paiement pour lequel les fonds sont reçus de la part d’un payeur, sans création de comptes de paiement au nom du payeur ou du bénéficiaire, à la seule fin de transférer un montant correspondant vers un bénéficiaire ou un autre prestataire de services de paiement agissant pour le compte du bénéficiaire, et/ou pour lequel de tels fonds sont reçus pour le compte du bénéficiaire et mis à la disposition de celui-ci ;

[...]

24)

“virement”, un service de paiement fourni par le prestataire de services de paiement qui détient le compte de paiement du payeur et consistant à créditer, sur la base d’une instruction du payeur, le compte de paiement d’un bénéficiaire par une opération ou une série d’opérations de paiement réalisées à partir du compte de paiement du payeur ;

[...] »

L’annexe I de cette directive est libellé comme suit :

« Services de paiement

[visés à l’article 4, point 3)]

[...]

L’exécution d’opérations de paiement, y compris les transferts de fonds sur un compte de paiement auprès du prestataire de services de paiement de l’utilisateur ou auprès d’un autre prestataire de services de paiement :

l’exécution de prélèvements, y compris de prélèvements autorisés unitairement ;

l’exécution d’opérations de paiement à l’aide d’une carte de paiement ou d’un dispositif similaire ;

l’exécution de virements, y compris d’ordres permanents.

[...]

Les transmissions de fonds.

[...] »

Le droit néerlandais

Le code civil néerlandais

L’article 767 du livre 7 du Burgerlijk Wetboek (code civil néerlandais) prévoit :

« Le maître d’ouvrage peut seulement être tenu de s’acquitter des paiements qui correspondent, du moins approximativement, à l’avancement de la construction ou à la valeur des biens qui lui ont été cédés ; afin de garantir l’exécution des obligations qui lui incombent, il peut toutefois être convenu que le maître d’ouvrage dépose un montant qui ne peut pas dépasser 10 % du prix de l’ouvrage auprès d’un notaire ou qu’il fournisse une sûreté de substitution pour ce montant. Le montant payé en surplus constitue un paiement indu. »

La loi sur le contrôle financier

La Wet op het financieel toezicht (loi sur le contrôle financier), du 28 septembre 2006 (Stb. 2007, n o 475), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi sur le contrôle financier »), a transposé, en droit néerlandais, la directive 2015/2366.

En vertu de l’article 1:1 de cette loi, un prestataire de services de paiement est une personne dont l’activité professionnelle consiste à fournir des services de paiement, lesquels sont constitués par toute activité exercée à titre professionnel visée à l’annexe de la directive 2007/64/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 novembre 2007, concernant les services de paiement dans le marché intérieur, modifiant les directives 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE ainsi que 2006/48/CE et abrogeant la directive 97/5/CE ( JO 2007, L 319, p. 1 ). Eu égard à l’abrogation de la directive 2007/64 par la directive 2015/2366, la juridiction de renvoi précise que les définitions énoncées à l’article 1:1 de ladite loi correspondent à celles de l’article 4 de la directive 2015/2366.

L’article 2:3a, paragraphe 1, de la même loi prévoit :

« Il est interdit à toute personne ayant son siège aux Pays‑Bas d’exercer l’activité professionnelle de prestataire de services de paiement sans avoir obtenu l’agrément de [DNB] à cet effet. »

Le litige au principal et la question préjudicielle

Betaal Garant est une société fournissant des conseils ainsi que des sûretés et des garanties aux particuliers dans le cadre de projets de construction et d’entreprise dans le secteur du bâtiment. À ce titre, elle propose aux particuliers notamment les produits intitulés « Afbouwgarantie » (garantie d’achèvement) et « Zekerheidsstelling » (sûreté). Il ressort de la formulation de la question préjudicielle et de la motivation de la demande de décision préjudicielle que celle-ci concerne uniquement la sûreté.

La Stichting BGN Zekerheidsstelling (ci-après la « fondation Betaal Garant ») est une fondation liée à Betaal Garant.

Betaal Garant propose la sûreté aux parties à un contrat d’entreprise, sur la base d’un contrat conclu entre le client, l’entrepreneur et elle-même. L’objectif de cette sûreté est de couvrir le risque de défaillance du client auquel s’expose un entrepreneur qui est chargé de la construction d’une habitation ou d’un autre bâtiment. En effet, les entrepreneurs s’exposent à un tel risque dès lors que le client est en droit, en vertu du droit néerlandais, de payer le prix de l’ouvrage en plusieurs tranches et qu’il n’a généralement à s’acquitter de la dernière tranche qu’une fois l’habitation réceptionnée. Pour couvrir ce risque, les entrepreneurs peuvent exiger que les clients déposent le montant de la dernière tranche auprès d’un notaire ou qu’ils fournissent une sûreté de substitution. Cette sûreté vise à garantir le versement à l’entrepreneur du montant de cette dernière tranche.

Selon les conditions générales de la sûreté, qui sont des stipulations contractuelles rédigées par Betaal Garant, telles qu’elles sont exposées dans la demande de décision préjudicielle, au titre de la sûreté, le client verse à la fondation Betaal Garant un certain montant calculé par rapport au premier acompte dû sur le prix de la construction dont il est redevable envers l’entrepreneur, au moment du paiement de cet acompte. Le montant de la sûreté s’élève, par défaut, à 6 % du prix de la construction.

Lorsque le contrat d’entreprise a été exécuté à la satisfaction de l’entrepreneur et du client, et moyennant notification écrite à Betaal Garant, le montant de la sûreté est versé à l’entrepreneur dans un délai de cinq jours ouvrables. Ce montant est transféré du compte de paiement de la fondation Betaal Garant vers celui de l’entrepreneur.

Les frais dus pour la mise en œuvre d’une telle sûreté s’élèvent, par défaut, à 4 % du montant de celle-ci, à la charge du client, avec un minimum de 300 euros, et à 2,5 % de ce montant, à la charge de l’entrepreneur, avec un minimum de 200 euros. Betaal Garant facture au client les frais qui lui incombent. Les frais à la charge de l’entrepreneur sont déduits lors du versement du montant de la sûreté en sa faveur. En cas de faillite de l’entrepreneur, Betaal Garant verse ce montant à l’entrepreneur qui remplace ce dernier.

À la suite d’une demande de la Vereniging Eigen Huis, DNB a examiné si la garantie d’achèvement et la sûreté proposées par Betaal Garant étaient contraire à la loi sur le contrôle financier.

Par décision du 8 décembre 2020, DNB a prononcé une injonction assortie d’une astreinte à l’égard de Betaal Garant au motif que, notamment, en proposant la sûreté, celle-ci violait l’interdiction d’exercer à titre professionnel, sans agrément, l’activité de prestataire de services de paiement, ressortant de l’article 2:3a, paragraphe 1, de la loi sur le contrôle financier.

Selon cette injonction, Betaal Garant devait, notamment, mettre un terme à cette violation dans les quatre semaines suivant sa notification, en cessant de proposer la sûreté ainsi qu’en cédant, modifiant ou résiliant les contrats en cours. Pour l’ensemble des violations constatées, l’astreinte s’élevait à 10000 euros par semaine suivant l’échéance du délai de grâce au terme duquel Betaal Garant devait avoir pleinement exécuté l’injonction. Le montant maximal de l’astreinte s’élevait à 50000 euros.

Betaal Garant a introduit un recours administratif contre cette injonction, mais DNB l’a déclaré non fondé par décision du 6 octobre 2021. Betaal Garant a introduit un recours contre cette décision devant le rechtbank Rotterdam (tribunal de Rotterdam, Pays‑Bas).

Après avoir constaté que le délai de grâce était arrivé à échéance sans que Betaal Garant ait exécuté l’injonction, DNB a procédé au recouvrement de l’astreinte en question par décision du 31 janvier 2022.

Betaal Garant a formulé une objection contre cette décision. DNB a transmis cette objection au rechtbank Rotterdam (tribunal de Rotterdam) en tant que recours porté devant lui.

Cette juridiction a rejeté les recours de Betaal Garant contre la décision du 6 octobre 2021 et contre la décision du 31 janvier 2022 comme étant respectivement non fondé et irrecevable. Elle a jugé que DNB avait constaté à bon droit que Betaal Garant devait disposer d’un agrément pour proposer la garantie d’achèvement et la sûreté et que, faute d’un tel agrément, cette dernière avait agi en violation de la loi sur le contrôle financier.

Par la suite, Betaal Garant a interjeté appel devant le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas), qui est la juridiction de renvoi.

La juridiction de renvoi s’interroge sur le bien-fondé de la position défendue par DNB. Elle estime en effet que, par l’opération de versement du montant correspondant à la sûreté, le client, en qualité de « payeur », au sens de l’article 4, point 8, de la directive 2015/2366, donne un ordre de paiement, au sens de l’article 4, point 13, de cette directive, à sa banque, en qualité de prestataire de services de paiement, au sens de l’article 4, point 11, de ladite directive, tendant à ce que celle-ci transfère des fonds de son compte de paiement, au sens de l’article 4, point 12, de la même directive, vers celui de la fondation Betaal Garant. Partant, cette dernière devrait être qualifiée de « bénéficiaire », au sens de l’article 4, point 9, de la directive 2015/2366. Cette juridiction considère que la banque du client exécute une opération de paiement, au sens du point 3 de l’annexe I de cette directive, et fournit ainsi un service de paiement. De même, et s’agissant de l’opération consistant à transférer des fonds du compte de la fondation Betaal Garant vers celui de l’entrepreneur, ladite juridiction considère que la banque de cette fondation exécute une opération de paiement et fournit ainsi un service de paiement, ladite fondation étant le « payeur » et l’entrepreneur le « bénéficiaire ».

En revanche, DNB estime que la réception des fonds du client sur le compte de la fondation Betaal Garant, puis leur transfert de ce compte vers celui de l’entrepreneur constituent une opération de paiement unique exécutée par Betaal Garant. Dans ce cadre, ce dernier exécuterait, en qualité d’intermédiaire, un virement de fonds du client vers l’entrepreneur, fournissant ainsi un service de paiement, au sens de l’article 4, point 3, de la directive 2015/2366, lu en combinaison avec le point 3 de l’annexe I de cette directive.

Toutefois, la juridiction de renvoi se réfère à une réponse de la Commission européenne, publiée le 18 mars 2022, à la question 2020/5216, figurant parmi les règles prudentielles appliquées par l’Autorité bancaire européenne. Selon cette réponse, la réception et le transfert de fonds constituent un service de paiement conformément à l’article 4, point 3, de la directive 2015/2366, lu en combinaison avec l’annexe I de cette directive. À cet égard, la Commission estime qu’il pourrait s’agir d’une « transmission de fonds », au sens de l’article 4, point 22, de ladite directive, lu en combinaison avec le point 6 de l’annexe I de celle‑ci, ou d’une exécution d’opérations de paiement conformément au point 3 de l’annexe I de la même directive. La juridiction de renvoi estime que cette réponse pourrait étayer la position défendue par DNB.

C’est dans ces conditions que le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique) a décidé à surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« L’article 4, point 3, de la directive [2015/2366], lu en combinaison avec le point 3, phrase liminaire et sous c), de l’annexe I de cette directive, doit‑il être interprété en ce sens qu’un service de réception et de transfert de fonds offert par une entité agissant en qualité d’intermédiaire constitue un service de paiement – et, plus particulièrement, une exécution de virements au sens de ladite directive – lorsque, dans le cadre d’un contrat conclu avec un client et un entrepreneur, cette entité reçoit les fonds du client sur son compte de paiement et les transfère à l’entrepreneur à partir de ce compte de paiement avec le consentement du client ? »

Sur la question préjudicielle

Par son unique question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 4, point 3, de la directive 2015/2366, lu en combinaison avec le point 3, sous c), de l’annexe I de celle-ci, doit être interprété en ce sens qu’un service de réception et de transfert de fonds fourni par une entité agissant en qualité d’intermédiaire constitue un « service de paiement », au sens de cet article 4, point 3, et plus particulièrement un « virement », lorsque, dans le cadre d’un contrat conclu avec un client et un entrepreneur, cette entité reçoit les fonds du client sur le compte de paiement d’une fondation qui lui est liée, puis les transfère à l’entrepreneur à partir de ce compte, avec le consentement du client.

À titre liminaire, il ressort de la demande de décision préjudicielle que Betaal Garant fournit des services de cautionnement et/ou de dépôt de garantie dans le contexte de transactions portant sur la construction d’immeubles, services qui constituent une « sûreté de substitution », au sens de l’article 767 du livre 7 du code civil néerlandais. Selon ces indications, lesdits services se subdivisent chacun en deux sous‑opérations distinctes :

–

dans un premier temps, un transfert de fonds est effectué depuis le compte de paiement du client de Betaal Garant vers le compte de paiement de la fondation Betaal Garant. Les sommes payées sont conservées sur ce dernier compte à titre de garantie, jusqu’à ce que le client concerné ait vérifié et signalé à Betaal Garant que le contrat d’entreprise a été exécuté à sa satisfaction par l’entrepreneur concerné,

–

dans un second temps, à la suite de cette vérification et avec l’accord de ce client, la fondation Betaal Garant adresse un ordre de paiement à sa banque, aux fins que celle-ci effectue le transfert de la somme requise depuis son compte de paiement vers le compte de paiement de cet entrepreneur.

Cela étant précisé, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, lors de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte des termes de celle-ci, du contexte dans lequel elle s’inscrit et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (arrêts du 17 novembre 1983, Merck, 292/82 , EU:C:1983:335 , point 12 , ainsi que du 1er août 2025, Alace et Canpelli, C‑758/24 et C‑759/24 , EU:C:2025:591 , point 91 ).

En ce qui concerne, en premier lieu, le libellé des dispositions en cause, il convient de relever que l’article 4, point 3, de la directive 2015/2366, qui définit la notion de « service de paiement », renvoie aux activités énumérées à la liste figurant à l’annexe I de cette directive, en précisant qu’une ou plusieurs de ces activités doivent être exercées « à titre professionnel ».

Parmi les activités énumérées dans cette liste, se trouve notamment, au point 3, sous c), de cette annexe I, « [l]’exécution d’opérations de paiement, y compris les transferts de fonds sur un compte de paiement auprès du prestataire de services de paiement de l’utilisateur ou auprès d’un autre prestataire de services de paiement », lorsque cette opération consiste en « l’exécution de virements ».

Conformément au point 5 de l’article 4 de la directive 2015/2366, par « opération de paiement », il convient d’entendre « une action, initiée par le payeur ou pour son compte ou par le bénéficiaire, consistant à verser, à transférer ou à retirer des fonds, indépendamment de toute obligation sous-jacente entre le payeur et le bénéficiaire ».

En outre, il convient de rappeler, d’une part, que l’article 4, point 24, de la directive 2015/2366 définit la notion de « virement » comme étant « un service de paiement fourni par le prestataire de services de paiement qui détient le compte de paiement du payeur et consistant à créditer, sur la base d’une instruction du payeur, le compte de paiement d’un bénéficiaire par une opération ou une série d’opérations de paiement réalisées à partir du compte de paiement du payeur », et, d’autre part, que l’article 4, point 8, de cette directive définit la notion de « payeur » comme visant toute « personne physique ou morale qui est titulaire d’un compte de paiement et autorise un ordre de paiement à partir de ce compte de paiement, ou, en l’absence de compte de paiement, une personne physique ou morale qui donne un ordre de paiement ».

Il en découle que, afin qu’un virement soit exécuté, non seulement le payeur doit donner un ordre de paiement à son prestataire de services de paiement, mais ce prestataire doit également détenir le compte de paiement du payeur.

Par conséquent, il ressort de l’interprétation littérale des dispositions en cause que l’existence d’un compte de paiement du payeur et la détention de celui-ci par le prestataire de services de paiement sont des éléments caractéristiques nécessaires pour établir qu’une opération de paiement consiste en une procédure d’« exécution de virements », au sens de l’annexe I, point 3, sous c), de la directive 2015/2366, et donc un « service de paiement », au sens des dispositions en cause.

Or, en l’occurrence, si les services de cautionnement et/ou de dépôt de garantie offerts par Betaal Garant impliquent, entre autres, des transferts de fonds dans le cadre des deux sous-opérations visées au point 30 du présent arrêt, il ressort des indications figurant dans la demande de décision préjudicielle que ces transferts sont exécutés par les banques, respectives du client et de la fondation Betaal Garant, et non par Betaal Garant elle-même. Selon ces indications, ces banques constituent des « prestataires de services de paiement », au sens de l’article 4, point 11, de la directive 2015/2366.

Il ressort, par ailleurs, de la demande de décision préjudicielle et des observations écrites déposées devant la Cour que ni Betaal Garant ni la fondation Betaal Garant ne détiennent de comptes de paiement pour le compte de leurs clients, de sorte que les transferts de montants dus en vertu des contrats entre Betaal Garant, des clients et des entrepreneurs s’effectuent depuis des comptes détenus par les prestataires de services de paiements respectifs de ces clients et par ceux de la fondation Betaal Garant.

Il s’ensuit que, dans le cadre des deux sous-opérations décrites au point 30 du présent arrêt, l’exécution des opérations de paiement et des virements incombe aux prestataires de services de paiement respectifs du client et de la fondation Betaal Garant, sans que la relation contractuelle sous-jacente entre le client, Betaal Garant et l’entrepreneur ait d’incidence à cet égard.

Si les transferts de fonds effectués par les prestataires de services de paiement du client et de la fondation Betaal Garant peuvent être qualifiés de « services de paiement », notamment d’exécution de virements, il convient de rappeler que, en revanche, le service de cautionnement et/ou dépôt de garantie fourni par Betaal Garant en l’occurrence constitue, en vertu de l’article 767 du livre 7 du code civil néerlandais, une sorte de sûreté personnelle et, plus particulièrement, une « sûreté de substitution » alternative au service de dépôt auprès d’un notaire. Or, un tel service n’étant ni défini ni régi par la directive 2015/2366, il ne relève pas du champ d’application de celle-ci.

S’agissant, en deuxième lieu, du contexte dans lequel s’inscrivent les dispositions en cause, il importe de rappeler que l’article 1 er , paragraphe 1, de la directive 2015/2366 établit six catégories de prestataires de services de paiement. Parmi ces catégories figurent, notamment, les établissements de crédit, les établissements de monnaie électronique, les établissements de paiements et les offices de chèques postaux. Or, ainsi qu’il découle notamment de l’article 4, point 24, de cette directive ainsi que du point 3 de l’annexe I de celle-ci, ladite directive a vocation à s’appliquer à des services de paiement et des virements qui ne sont fournis que par des entités relevant desdites catégories de prestataires de services de paiement.

Cette interprétation est corroborée par le considérant 24 de la même directive, selon lequel le cadre juridique instauré par celle-ci ne devrait s’appliquer qu’aux prestataires de services fournissant des services de paiement en tant qu’activité habituelle ou professionnelle.

Cette exigence s’explique par le contexte normatif dans lequel s’insère la directive 2015/2366. En effet, le fait de qualifier une transaction de « service de paiement » emporte des effets juridiques importants pour la personne qui offre un tel service à titre professionnel et habituel.

Il importe de relever que tant les dispositions portant sur l’agrément et la surveillance prudentielle des établissements de paiement ainsi que celles régissant la responsabilité civile du prestataire de services de paiements constituent un ensemble de règles caractérisées par des exigences élevées, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 61 à 65 de ses conclusions. L’application d’un tel régime juridique strict se justifie, au vu de sa rigueur, par la participation directe du prestataire de services de paiement au transfert des fonds.

D’autant plus, et ainsi que l’a relevé, en substance, M. l’avocat général au point 65 de ses conclusions, les exigences en matière d’agrément des établissements de paiement, de surveillance prudentielle et de responsabilité civile imposées par la directive 2015/2366 ne se justifient pas si des transferts de fonds ne sont effectués qu’afin de réaliser un autre service proposé à titre principal, comme c’est le cas en l’occurrence, à savoir un service de fourniture de sûreté de substitution, activité qui, en soi, ne relève pas des dispositions de cette directive.

En l’occurrence, il ressort de la demande de décision préjudicielle et des observations soumises à la Cour que Betaal Garant ne relève d’aucune des catégories de « prestataire de services de paiement » visées au point 42 du présent arrêt et que, pour effectuer le service de fourniture de sûreté de substitution en cause au principal, Betaal Garant ne procède pas, elle-même, à des transferts de fonds.

S’agissant, en troisième et dernier lieu, des objectifs poursuivis par la directive 2015/2366, il importe de relever qu’il ressort notamment de son considérant 6 qu’elle vise non seulement à offrir aux consommateurs un niveau élevé de protection dans l’utilisation des services de paiement dans l’ensemble de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 11 novembre 2020, DenizBank, C‑287/19 , EU:C:2020:897 , point 102 ), mais aussi à garantir une plus grande clarté juridique et une application cohérente du cadre législatif dans l’ensemble de l’Union.

À cet égard, il convient de rappeler que la Cour a déjà jugé, dans le contexte de la directive 2007/64, qui a précédé la directive 2015/2366, que le législateur de l’Union a cherché à créer un marché unique de services de paiement en remplaçant les 27 systèmes nationaux existants dont la coexistence était source de confusion et pâtissait d’un manque de sécurité juridique, par un cadre juridique harmonisé qui définit les droits et obligations des utilisateurs et des prestataires de services de paiement (arrêt du 2 septembre 2021, CRCAM, C‑337/20 , EU:C:2021:671 , point 44 ).

La circonstance que l’objectif visant à garantir une protection élevée des consommateurs constitue un but fondamental du régime introduit par la directive 2015/2366 ne saurait, à lui seul, ni modifier le champ d’application des dispositions de cette directive ni élargir la portée des notions pertinentes que ces dispositions comportent en allant au-delà du libellé des définitions de ces notions. Par ailleurs, une telle interprétation irait à l’encontre de l’objectif de garantir la clarté juridique dans le domaine des services de paiements.

En outre, ainsi qu’il a été rappelé aux points 13 et 41 du présent arrêt, le service de cautionnement et/ou de dépôt de garantie effectué par Betaal Garant en l’occurrence constitue, en vertu de l’article 767 du livre 7 du code civil néerlandais, une alternative au service de dépôt de garantie auprès d’un notaire. Or, force est de constater qu’il ne ressort ni des dispositions ni de l’économie générale de la directive 2015/2366 que celle-ci a eu l’intention de soumettre la prestation de tels services par des notaires au régime spécial des services de paiements ainsi qu’à la condition d’agrément prévue par cette directive.

Par conséquent, il ressort de l’interprétation littérale, contextuelle et téléologique des dispositions en cause que la directive 2015/2366 exclut de son champ d’application les prestataires de services de sûreté qui utilisent, de manière accessoire, des services de paiement proposés par d’autres prestataires fournissant de tels services à titre principal dans le cadre de leur activité habituelle ou professionnelle.

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la question préjudicielle que l’article 4, point 3, de la directive 2015/2366, lu en combinaison avec le point 3, sous c), de l’annexe I de celle-ci, doit être interprété en ce sens qu’un service de réception et de transfert de fonds fourni par une entité agissant en qualité d’intermédiaire ne constitue pas un « service de paiement », au sens de cet article 4, point 3, et plus particulièrement un « virement », lorsque, dans le cadre d’un contrat conclu avec un client et un entrepreneur, cette entité reçoit les fonds du client sur le compte de paiement d’une fondation qui lui est liée, puis les transfère à l’entrepreneur à partir de ce compte, avec le consentement du client.

Sur les dépens

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit :

L’article 4, point 3, de la directive (UE) 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2015, concernant les services de paiement dans le marché intérieur, modifiant les directives 2002/65/CE, 2009/110/CE et 2013/36/UE et le règlement (UE) n o 1093/2010, et abrogeant la directive 2007/64/CE, lu en combinaison avec le point 3, sous c), de l’annexe I de la directive 2015/2366,

doit être interprété en ce sens que :

un service de réception et de transfert de fonds fourni par une entité agissant en qualité d’intermédiaire ne constitue pas un « service de paiement », au sens de cet article 4, point 3, et plus particulièrement un « virement », lorsque, dans le cadre d’un contrat conclu avec un client et un entrepreneur, cette entité reçoit les fonds du client sur le compte de paiement d’une fondation qui lui est liée, puis les transfère à l’entrepreneur à partir de ce compte, avec le consentement du client.

Signatures

(

) Langue de procédure : le néerlandais.

Top

THE COURT (First Chamber),

composed of F. Biltgen, President of the Chamber, T. von Danwitz, Vice‑President of the Court, acting as Judge of the First Chamber, A. Kumin, S. Gervasoni and M. Bošnjak (Rapporteur), Judges,

Advocate General: M. Campos Sánchez-Bordona,

Registrar: A. Lamote, Administrator,

having regard to the written procedure and further to the hearing on 3 December 2025,

after considering the observations submitted on behalf of:

– De Nederlandsche Bank NV, by G. Dictus and A. Muhammad, advocaten,

– the Netherlands Government, by J. Langer and C.S. Schillemans, acting as Agents,

– the Czech Government, by J. Očková, M. Smolek and J. Vláčil, acting as Agents,

– the Italian Government, by S. Fiorentino, acting as Agent, and by E. Cicatelli, procuratore dello Stato, and G. Iappelli, avvocato dello Stato,

– the Norwegian Government, by J. Høvik, E. Rikheim and P.A. Tønnessen, acting as Agents,

– the European Commission, by G. Goddin and P. Vanden Heede, acting as Agents,

after hearing the Opinion of the Advocate General at the sitting on 26 February 2026,

gives the following

Judgment

1 The request for a preliminary ruling concerns the interpretation of Article 4(3) of Directive (EU) 2015/2366 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2015 on payment services in the internal market, amending Directives 2002/65/EC, 2009/110/EC and 2013/36/EU and Regulation (EU) No 1093/2010, and repealing Directive 2007/64/EC (OJ 2015 L 337, p. 35), read in conjunction with point 3(c) of Annex I to Directive 2015/2366.

2 This request has been made in the context of a dispute between Betaal Garant Nederland CV (‘Betaal Garant’), a limited partnership under Netherlands law which provides guarantees and security deposits to individuals in connection with building construction projects, and De Nederlandsche Bank NV, which is the central bank of the Netherlands (‘DNB’), concerning an order for periodic penalty payments, imposed on Betaal Garant for infringement of the national legislation transposing Directive 2015/2366 and, specifically, for the exercise, without authorisation, of the activity of a payment service provider.

Legal context

European Union law

3 Recitals 6 and 24 of Directive 2015/2366 state:

‘(6) New rules should be established to close the regulatory gaps while at the same time providing more legal clarity and ensuring consistent application of the legislative framework across the [European] Union. Equivalent operating conditions should be guaranteed, to existing and new players on the market, enabling new means of payment to reach a broader market, and ensuring a high level of consumer protection in the use of those payment services across the Union as a whole. This should generate efficiencies in the payment system as a whole and lead to more choice and more transparency of payment services while strengthening the trust of consumers in a harmonised payments market.

…

(24) It is necessary to specify the categories of payment service providers which may legitimately provide payment services throughout the Union, namely, credit institutions which take deposits from users that can be used to fund payment transactions and which should continue to be subject to the prudential requirements under Directive 2013/36/EU of the European Parliament and of the Council [of 26 June 2013 on access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms, amending Directive 2002/87/EC and repealing Directives 2006/48/EC and 2006/49/EC (OJ 2013 L 176, p.338)], electronic money institutions which issue electronic money that can be used to fund payment transactions and which should continue to be subject to the prudential requirements laid down in Directive 2009/110/EC [of the European Parliament and of the Council of 16 September 2009 on the taking up, pursuit and prudential supervision of the business of electronic money institutions amending Directives 2005/60/EC and 2006/48/EC and repealing Directive 2000/46/EC (OJ 2009, L 267, p.7)], payment institutions and post office giro institutions which are so entitled under national law. The application of that legal framework should be confined to service providers who provide payment services as a regular occupation or business activity in accordance with this Directive.’

4 Article 1 of that directive, entitled ‘Subject matter’, provides, in paragraph 1:

‘This Directive establishes the rules in accordance with which Member States shall distinguish between the following categories of payment service provider:

(a) credit institutions as defined in point (1) of Article 4(1) of Regulation (EU) No 575/2013 of the European Parliament and of the Council [of 26 June 2013 on prudential requirements for credit institutions and investment firms and amending Regulation (EU) No 648/2012 (OJ 2013 L 176, p. 1)] …

(b) electronic money institutions within the meaning of point (1) of Article 2 of Directive 2009/110 …

(d) payment institutions;

…’

5 Article 4 of Directive 2015/2366, entitled ‘Definitions’, provides:

‘For the purposes of this Directive, the following definitions apply:

…

(3) “payment service” means any business activity set out in Annex I;

(4) “payment institution” means a legal person that has been granted authorisation in accordance with Article 11 to provide and execute payment services throughout the Union;

(5) “payment transaction” means an act, initiated by the payer or on his behalf or by the payee, of placing, transferring or withdrawing funds, irrespective of any underlying obligations between the payer and the payee;

…

(8) “payer” means a natural or legal person who holds a payment account and allows a payment order from that payment account, or, where there is no payment account, a natural or legal person who gives a payment order;

(9) “payee” means a natural or legal person who is the intended recipient of funds which have been the subject of a payment transaction;

…

(11) “payment service provider” means a body referred to in Article 1(1) or a natural or legal person benefiting from an exemption pursuant to Article 32 or 33;

…

(13) “payment order” means an instruction by a payer or payee to its payment service provider requesting the execution of a payment transaction;

…

(20) “consumer” means a natural person who, in payment service contracts covered by this Directive, is acting for purposes other than his or her trade, business or profession;

…

(22) “money remittance” means a payment service where funds are received from a payer, without any payment accounts being created in the name of the payer or the payee, for the sole purpose of transferring a corresponding amount to a payee or to another payment service provider acting on behalf of the payee, and/or where such funds are received on behalf of and made available to the payee;

…

(24) “credit transfer” means a payment service for crediting a payee’s payment account with a payment transaction or a series of payment transactions from a payer’s payment account by the payment service provider which holds the payer’s payment account, based on an instruction given by the payer;

…’

6 Annex I to that directive is worded as follows:

‘Payment services

(as referred to in point (3) of Article 4)

…

3. Execution of payment transactions, including transfers of funds on a payment account with the user’s payment service provider or with another payment service provider:

(a) execution of direct debits, including one-off direct debits;

(b) execution of payment transactions through a payment card or a similar device;

…

6. Money remittance.

…’

Netherlands law

Netherlands Civil Code

7 Article 767 of Book 7 of the Burgerlijk Wetboek (Netherlands Civil Code) provides:

‘The developer shall only be obliged to make payments corresponding, at least approximately, to the progress of the building work or the value of the assets that have been transferred to it; nevertheless, in order to guarantee the fulfilment of its obligations, it may be agreed that the developer should deposit with a notary an amount not exceeding 10% of the price of the work or provide an equivalent guarantee for that amount. Any amount paid in excess constitutes an undue payment.’

Law on the supervision of financial markets

8 The Wet op het financieel toezicht (Law on the supervision of financial markets), of 28 September 2006 (Stb. 2007, No 475), in the version applicable to the dispute in the main proceedings (‘Law on the supervision of financial markets’), transposed Directive 2015/2366 into Netherlands law.

9 Under Article 1:1 of that law, a payment service provider is a person whose business activity involves providing payment services, which include any business activity as defined in the annex to Directive 2007/64/EC of the European Parliament and of the Council of 13 November 2007 on payment services in the internal market amending Directives 97/7/EC, 2002/65/EC, 2005/60/EC and 2006/48/EC and repealing Directive 97/5/EC (OJ 2007 L 319, p. 1). In the light of the repeal of Directive 2007/64 by Directive 2015/2366, the referring court states that the definitions set out in Article 1:1 of that law correspond to those in Article 4 of Directive 2015/2366.

10 Article 2:3a of the Law on the supervision of financial markets provides:

‘Any person having its registered office in the Netherlands shall be prohibited from carrying on the business activity of a payment service provider without having obtained authorisation from [DNB] for that purpose.’

The dispute in the main proceedings and the question referred for a preliminary ruling

11 Betaal Garant is a company providing advice as well as security deposits and guarantees for the benefit of private individuals in construction and construction company projects. In that connection, it offers private individuals, inter alia, the ‘ Afbouwgarantie ’ (completion guarantee) product and the ‘ Zekerheidsstelling ’ (security deposit) product. It is apparent from the wording of the question referred for a preliminary ruling and from the grounds of the request for a preliminary ruling that it concerns only the security deposit product.

12 Stichting BGN Zekerheidsstelling (‘the Betaal Garant Foundation’) is a foundation linked to Betaal Garant.

13 Betaal Garant offers the security deposit product to the parties to a works contract on the basis of an agreement concluded between the client, the contractor and Betaal Garant itself. The purpose of that security deposit product is to cover the risk, faced by a contractor who is responsible for the construction of a dwelling or other building, of default of the client. Contractors are exposed to such risk since, the client is entitled, under Netherlands law, to pay the price of the building work in instalments and, in general, only has to pay the final instalment once the dwelling has been delivered. In order to cover that risk, contractors may require clients to deposit the amount of the last instalment with a notary or to provide an equivalent guarantee. That security deposit is intended to guarantee payment to the contractor of the amount of that last instalment.

14 According to the general terms and conditions of the security deposit product, which are contractual terms drawn up by Betaal Garant, as set out in the request for a preliminary ruling, the client pays the Betaal Garant Foundation, as security deposit, a certain amount calculated by reference to the first instalment on the contract price owed by the client to the contractor, at the time of payment of that instalment. The amount of the security deposit typically amounts to 6% of the contract price.

15 If the works contract is performed to the satisfaction of the contractor and the client and that has been notified to Betaal Garant in writing, the amount of the security deposit is paid to the contractor within five working days. That amount is transferred from the payment account of the Betaal Garant Foundation to that of the contractor.

16 The costs related to the execution of such a security deposit typically amount to 4% of the amount of the deposit, borne by the client, with a minimum of EUR 300, and 2.5% of that amount, borne by the contractor, with a minimum of EUR 200. Betaal Garant invoices the client’s costs to the client. The contractor’s costs are deducted when the amount of the security deposit is paid out to the contractor. If the contractor goes bankrupt, Betaal Garant pays that amount to the contractor who replaces it.

17 Following a request from Vereniging Eigen Huis, DNB examined whether the completion guarantee product and the security deposit product offered by Betaal Garant were contrary to the Law on the supervision of financial markets.

18 By decision of 8 December 2020, DNB imposed an order for periodic penalty payments on Betaal Garant on the ground, inter alia, that by offering the security deposit product, it was in breach of the prohibition on carrying on the activity of payment service provider without authorisation, as laid down in Article 2:3a(1) of the Law on the supervision of financial markets.

19 According to that order, Betaal Garant was, inter alia, obliged to put an end to that breach within four weeks of being notified of that order, by ceasing to offer the security deposit product and by assigning, modifying or terminating the current agreements. For all the breaches found, the penalty amounted to EUR 10 000 per week following the expiry of the grace period by the end of which Betaal Garant was required to have fully complied with the order. The maximum amount of the penalty amounted to EUR 50 000.

20 Betaal Garant brought an appeal against that order, but DNB declared it unfounded by decision of 6 October 2021. Betaal Garant brought an action against that decision before the rechtbank Rotterdam (District Court, Rotterdam, Netherlands).

21 After finding that the grace period had expired without Betaal Garant having complied with the order, DNB proceeded to recover the penalty in question by decision of 31 January 2022.

22 Betaal Garant objected to that decision. DNB forwarded that objection to the rechtbank Rotterdam (District Court, Rotterdam) by way of an action filed before it.

23 That court dismissed Betaal Garant’s actions against the decision of 6 October 2021 and against the decision of 31 January 2022 as unfounded and inadmissible respectively. It held that DNB had been correct in finding that Betaal Garant needed authorisation to offer the completion guarantee product and the security deposit product and that, in the absence of such authorisation, Betaal Garant had infringed the Law on the supervision of financial markets.

24 Subsequently, Betaal Garant brought an appeal before the College van Beroep voor het bedrijfsleven (Supreme Administrative Court for Trade and Industry, Netherlands), which is the referring court.

25 The referring court is uncertain whether DNB’s position is well founded. It considers that, by paying out the amount corresponding to the security deposit, the client, as the ‘payer’, within the meaning of Article 4(8) of Directive 2015/2366, issues a payment order, within the meaning of Article 4(13) of that directive, to its bank, as the payment service provider, within the meaning of Article 4(11) of Directive 2015/2366, to transfer funds from its payment account, within the meaning of Article 4(12) of that directive, to the payment account of the Betaal Garant Foundation. Accordingly, the referring court takes the view that Betaal Garant should be classified as the ‘payee’ within the meaning of Article 4(9) of Directive 2015/2366. That court considers that the client’s bank carries out a payment transaction, within the meaning of point 3 of Annex I to that directive, and thus provides a payment service. Similarly, as regards the transaction consisting of the transfer of funds from the account of the Betaal Garant Foundation to that of the contractor, that court considers that the bank of that foundation carries out a payment transaction and thus provides a payment service the foundation being the ‘payer’ and the contractor the ‘payee’.

26 By contrast, DNB claims that the receipt of the client’s funds into the account of the Betaal Garant Foundation and their subsequent transfer from that account to that of the contractor constitute a single payment transaction carried out by Betaal Garant. In that context, Betaal Garant carries out, as an intermediary, a transfer of funds from the client to the contractor, thus providing a payment service within the meaning of Article 4(3) of Directive 2015/2366, read in conjunction with point 3 of Annex I to that directive.

27 However, the referring court refers to a reply from the European Commission to Question 2020/5216, published on 18 March 2022 which is one of the prudential rules applied by the European Banking Authority. According to that reply, the receipt and forwarding of funds qualifies as a payment service within the meaning of Article 4(3) of Directive 2015/2366, read in conjunction with Annex I to that directive. In that regard, the Commission submits that it could be a ‘money remittance’, within the meaning of Article 4(22) of that directive, read in conjunction with point 6 of Annex I thereto, or an execution of payment transactions in accordance with point 3 of Annex I to that directive. The referring court considers that that reply could support DNB’s position.

28 It is in those circumstances that the College van Beroep voor het bedrijfsleven (Supreme Administrative Court for Trade and Industry) decided to stay the proceedings and to refer the following question to the Court of Justice for a preliminary ruling:

‘Must Article 4(3) of Directive [2015/2366], read in conjunction with point 3(c) of Annex I [to] that directive, be interpreted as meaning that a service entailing the receipt and forwarding of funds, provided by an entity as an intermediary, constitutes a payment service – and, more specifically, the execution of [credit] transfers within the meaning of that directive – if, in the context of a contract [concluded] with a client and a contractor, that entity receives the client’s funds [in] its payment account and, after the client has given its consent, transfers those funds from that payment account to the contractor?’

Consideration of the question referred

29 By its single question, the referring court asks, in essence, whether Article 4(3) of Directive 2015/2366, read in conjunction with point 3(c) of Annex I thereto, must be interpreted as meaning that a service of receipt and forwarding of funds provided by an entity acting as an intermediary constitutes a ‘payment service’, within the meaning of Article 4(3), and more specifically a ‘credit transfer’, where, in the context of an agreement concluded with a client and a contractor, that entity receives the client’s funds into the payment account of a foundation which is linked to it and then transfers them to the contractor from that account, with the client’s consent.

30 As a preliminary point, it is apparent from the request for a preliminary ruling that Betaal Garant provides guarantee and/or security deposit service in the context of transactions relating to the construction of buildings, services which constitute an ‘equivalent guarantee’ within the meaning of Article 767 of Book 7 of the Netherlands Civil Code. According to that information, those services are each divided into two separate sub-transactions:

– first, funds are transferred from the payment account of Betaal Garant’s client to the payment account of the Betaal Garant Foundation. The sums paid are kept on the latter account as a guarantee until the client concerned has verified and notified Betaal Garant that the works contract has been performed to its satisfaction by the contractor concerned,

– second, following that verification and with the client’s consent, the Betaal Garant Foundation sends a payment order to its bank, in order for that bank to transfer the required sum from its payment account to that contractor’s payment account.

31 Having noted the above, it should be borne in mind that, according to settled case-law, in interpreting a provision of EU law, it is necessary to consider its wording, the context in which it occurs and the objectives pursued by the rules of which it is part (judgments of 17 November 1983, Merck , 292/82, EU:C:1983:335, paragraph 12, and of 1 August 2025, Alace and Canpelli , C‑758/24 and C‑759/24, EU:C:2025:591, paragraph 91).

32 As regards, in the first place, the wording of the provisions at issue, it should be noted that Article 4(3) of Directive 2015/2366, which defines the concept of ‘payment service’, refers to the activities listed in Annex I to that directive, specifying that one or more of those activities must be carried out ‘[as a] business activity’.

33 The activities set out in that list include, inter alia, in point 3(c) of Annex I, the ‘execution of payment transactions, including transfers of funds on a payment account with the user’s payment service provider or with another payment service provider’ where that transaction consists of ‘the execution of credit transfers’.

34 In accordance with Article 4(5) of Directive 2015/2366, ‘payment transaction’ means ‘an act, initiated by the payer or on his behalf or by the payee, of placing, transferring or withdrawing funds, irrespective of any underlying obligations between the payer and the payee’.

35 In addition, it should be borne in mind, first, that Article 4(24) of Directive 2015/2366 defines the concept of ‘credit transfer’ as ‘a payment service for crediting a payee’s payment account with a payment transaction or a series of payment transactions from a payer’s payment account by the payment service provider which holds the payer’s payment account, based on an instruction given by the payer’, and, second, that Article 4(8) of that directive defines the concept of ‘payer’ as meaning any ‘natural or legal person who holds a payment account and allows a payment order from that payment account, or, where there is no payment account, a natural or legal person who gives a payment order’.

36 It follows that, in order for a credit transfer to be executed, not only must the payer issue a payment order to his or her payment service provider, but that provider must also hold the payer’s payment account.

37 Consequently, it is apparent from a literal interpretation of the provisions at issue that the existence of a payer’s payment account and the holding of that account by the payment service provider are characteristic elements necessary to establish that a payment transaction consists of a procedure for the ‘execution of credit transfers’, within the meaning of point 3(c) of Annex I to Directive 2015/2366, and therefore a ‘payment service’ within the meaning of the provisions at issue.

38 In the present case, although the guarantee and/or security deposit service offered by Betaal Garant involve, inter alia, transfers of funds in the context of the two sub-transactions referred to in paragraph 30 above, it is apparent from the information in the request for a preliminary ruling that those transfers are carried out by the respective banks of the client and the Betaal Garant Foundation, and not by Betaal Garant itself. According to that information, those banks constitute ‘payment service providers’ within the meaning of Article 4(11) of Directive 2015/2366.

39 It is apparent, moreover, from the request for a preliminary ruling and from the written observations submitted to the Court that neither Betaal Garant nor the Betaal Garant Foundation hold payment accounts on behalf of their clients, with the result that the transfers of amounts due under the agreements between Betaal Garant, clients and contractors are made from accounts held by the respective payment service providers of those clients and by those of the Betaal Garant Foundation.

40 It follows that, in the context of the two sub-transactions described in paragraph 30 above, the execution of payment transactions and credit transfers falls under the responsibility of the respective payment service providers of the client and the Betaal Garant Foundation, without the underlying contractual relationship between the client, Betaal Garant and the contractor having any bearing in that regard.

41 Although the transfers of funds made by the payment service providers of the client and the Betaal Garant Foundation may be classified as ‘payment services’, inter alia as the execution of credit transfers, it should be noted that, by contrast, the guarantee and/or security deposit service provided by Betaal Garant in the present case constitutes, under Article 767 of Book 7 of the Netherlands Civil Code, a kind of personal guarantee and, more specifically, an ‘equivalent guarantee’ which is an alternative to the service of depositing a security deposit with a notary. Since such a service is neither defined nor governed by Directive 2015/2366, it does not fall within the scope thereof.

42 As regards, in the second place, the context of the provisions at issue, it must be borne in mind that Article 1(1) of Directive 2015/2366 establishes six categories of payment service providers. Those categories include, inter alia, credit institutions, electronic money institutions, payment institutions and post office giro institutions. As is apparent in particular from Article 4(24) of that directive and from point 3 of Annex I thereto, Directive 2015/2366 is intended to apply to payment services and credit transfers which are provided only by entities falling within those categories of payment service providers.

43 That interpretation is supported by recital 24 of that directive, according to which the application of the legal framework established by that directive should be confined to service providers who provide payment services as a regular occupation or business activity.

44 That requirement is explained by the legislative context of Directive 2015/2366. The classification of a transaction as a ‘payment service’ entails significant legal effects for the person who offers such a service on a professional and regular basis.

45 It should be noted that both the provisions relating to the authorisation and prudential supervision of payment institutions and those governing the civil liability of the payment service provider constitute a set of rules characterised by high requirements, as the Advocate General observed in points 61 to 65 of his Opinion. The application of such a strict legal regime is justified, as regards its rigour, by the direct participation of the payment service provider in the transfer of funds.

46 Moreover, and as the Advocate General observed, in essence, in point 65 of his Opinion, the requirements relating to the authorisation of payment institutions, prudential supervision and civil liability imposed by Directive 2015/2366 are not justified if transfers of funds are made only in order to carry out another service offered as the primary service, as is the case here, namely a service for the provision of an equivalent guarantee, an activity which, in itself, does not fall under the provisions of that directive.

47 In the present case, it is apparent from the request for a preliminary ruling and from the observations submitted to the Court that Betaal Garant does not fall within any of the categories of ‘payment service provider’ referred to in paragraph 42 above and that, in order to provide the service for the provision of an equivalent guarantee at issue in the main proceedings, Betaal Garant does not itself transfer funds.

48 As regards, in the third and last place, the objectives pursued by Directive 2015/2366, it should be noted that it is apparent, inter alia, from recital 6 thereof that that directive seeks not only to provide consumers with a high level of consumer protection in the use of those payment services across the European Union as a whole (see, to that effect, judgment of 11 November 2020, DenizBank , C‑287/19, EU:C:2020:897, paragraph 102), but also to provide more legal clarity and ensure consistent application of the legislative framework across the European Union.

49 In that regard, it should be noted that the Court has already held, in the context of Directive 2007/64, which preceded Directive 2015/2366, that the EU legislature sought to create a single market for payment services by replacing the 27 existing national systems, the coexistence of which gave rise to confusion and suffered from a lack of legal certainty, with a harmonised legal framework defining the rights and obligations of payment service users and payment service providers (judgment of 2 September 2021, CRCAM , C‑337/20, EU:C:2021:671, paragraph 44).

50 The fact that the objective of ensuring a high level of consumer protection is a fundamental aim of the system introduced by Directive 2015/2366 cannot, in itself, alter the scope of the provisions of that directive or extend the scope of the relevant concepts contained in those provisions by going beyond the wording of the definitions of those concepts. Moreover, such an interpretation would run counter to the objective of ensuring legal clarity in the area of payment services.

51 Furthermore, as has been pointed out in paragraphs 13 and 41 above, the guarantee and/or security deposit service provided by Betaal Garant in the present case constitutes, under Article 767 of Book 7 of the Netherlands Civil Code, an alternative to the service of depositing a security deposit with a notary. It must be stated that it is not apparent either from the provisions or from the general scheme of Directive 2015/2366 that that directive intended to make the provision of such services by notaries subject to the special scheme for payment services and to the authorisation condition laid down by that directive.

52 Consequently, it is apparent from a literal, contextual and teleological interpretation of the provisions at issue that Directive 2015/2366 excludes from its scope providers of security deposit services which use, in an ancillary manner, payment services offered by other providers providing such services as a primary service in the exercise of their regular occupation or business activity.

53 In the light of all the foregoing considerations, the answer to the question referred is that Article 4(3) of Directive 2015/2366, read in conjunction with point 3(c) of Annex I thereto, must be interpreted as meaning that a service of receipt and forwarding of funds provided by an entity acting as an intermediary does not constitute a ‘payment service’ within the meaning of Article 4(3), and more specifically a ‘credit transfer’, where, in the context of an agreement concluded with a client and a contractor, that entity receives the client’s funds into the payment account of a foundation which is linked to it and then transfers them to the contractor from that account, with the client’s consent.

Costs

54 Since these proceedings are, for the parties to the main proceedings, a step in the action pending before the referring court, the decision on costs is a matter for that court. Costs incurred in submitting observations to the Court, other than the costs of those parties, are not recoverable.

On those grounds, the Court (First Chamber) hereby rules:

Article 4(3) of Directive (EU) 2015/2366 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2015 on payment services in the internal market, amending Directives 2002/65/EC, 2009/110/EC and 2013/36/EU and Regulation (EU) No 1093/2010, and repealing Directive 2007/64/EC, read in conjunction with point 3(c) of Annex I to Directive 2015/2366,

must be interpreted as meaning that a service of receipt and forwarding of funds provided by an entity acting as an intermediary does not constitute a ‘payment service’, within the meaning of Article 4(3), and more specifically a ‘credit transfer’, where, in the context of an agreement concluded with a client and a contractor, that entity receives the client’s funds into the payment account of a foundation which is linked to it and then transfers them to the contractor from that account, with the client’s consent.

[Signatures]

* Language of the case: Dutch.