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AFFAIRE GRANDE ORIENTE D'ITALIA c. ITALIE · редакция 1 → 2 · зафиксировано 2026-08-22 05:18 · +5 −5 lines

GRANDE CHAMBRE
AFFAIRE GRANDE ORIENTE D’ITALIA c. ITALIE
106. Après avoir constaté que les parties s’accordaient sur l’existence d’une ingérence dans les droits de l’association requérante garantis par l’article 8, la chambre a considéré qu’il s’agissait d’une ingérence à la fois dans le droit au respect de son domicile, conséquence de la perquisition des locaux de l’association, et dans le droit au respect de sa correspondance, en raison de la saisie des données matérielles et informatiques.
107. En revanche, les positions des parties divergeaient quant à l’existence d’une base légale et la nécessité des mesures ordonnées par la Commission, questions examinées conjointement par la chambre. Examinant la base légale, cette dernière a considéré que les garanties prévues par l’article 82 de la Constitution étaient suffisantes pour prévenir les risques d’abus et d’arbitraire, mais que la question relative à la manière dont elles avaient été appliquées in concreto restait ouverte.
108. Appréciant ensemble la légalité et la proportionnalité de l’ingérence, la chambre a pris en compte quatre facteurs : a) le caractère sérieux de la matière objet de l’enquête ; b) la modalité et les circonstances dans lesquelles le mandat de perquisition et de saisie a été prise ; c) le contenu et l’étendue dudit mandat ; d) l’existence de garanties procédurales suffisantes, ex ante ou ex post , contre les abus et l’arbitraire.
108. Appréciant ensemble la légalité et la proportionnalité de l’ingérence, la chambre a pris en compte quatre facteurs : a) le caractère sérieux de la matière objet de l’enquête ; b) la modalité et les circonstances dans lesquelles le mandat de perquisition et de saisie a été prise ; c) le contenu et l’étendue dudit mandat ; d) l’existence de garanties procédurales suffisantes, ex ante ou ex post facto , contre les abus et l’arbitraire.
109. Tout en reconnaissant la gravité des faits objet de l’enquête, la chambre a relevé l’absence de preuves ou d’éléments spécifiques laissant supposer une implication de l’association requérante dans les faits en question qui eût été susceptible de justifier l’ordonnance, estimant en particulier que la mesure n’était pas fondée sur des raisons pertinentes ou suffisantes. Elle a ensuite noté le contenu ample et indéterminé de la décision de la Commission qui, à ses yeux, avait affecté de manière significative les droits de l’association requérante. Enfin, la chambre a constaté l’absence, dans l’ordre juridique national, de garanties suffisantes aptes à contrebalancer ces lacunes, tout en soulignant notamment l’exigence d’un contrôle ex ante ou ex post , assuré par une autorité impartiale et disposant d’un degré suffisant d’indépendance, comme garantie essentielle contre l’arbitraire. Elle a ainsi conclu que l’ingérence n’était ni « prévue par la loi » ni « nécessaire dans une société démocratique ».
2. Thèses des parties
153. Dans la présente affaire, le droit national confère aux commissions d’enquête parlementaire le pouvoir, initialement confié à l’autorité judiciaire, d’ordonner des perquisitions. La Commission a fait usage de cette possibilité en ordonnant la perquisition des locaux de l’association requérante et la saisie de documents relatifs aux loges maçonniques de Calabre et de Sicile et à leurs membres
154 . Par ailleurs, la Cour relève que les caractéristiques de l’ordre juridique interne (paragraphes 45 et 52 ci-dessus), évoquées par le Gouvernement dans ses observations (paragraphe 117 ci-dessus), témoignent de la spécificité de l’enquête diligentée par la Commission. Elle observe en effet que les enquêtes diligentées par les commissions parlementaires n’ont pas pour objet de déterminer la commission d’infractions, d’identifier des responsabilités et d’infliger des sanctions pénales ou administratives, mais de permettre aux parlements nationaux de collecter des informations, de constater des dynamiques sociétales ou encore de recueillir des données et des informations susceptibles, le cas échéant, de susciter une évolution législative.
155. Compte tenu de ce qui précède, la Cour estime qu’il lui appartient d’examiner l’ingérence litigieuse non pas au regard des standards traditionnellement applicables en matière pénale ou administrative concernant les perquisitions et saisies (voir, parmi beaucoup d’autres, André et autre c. France , n o 18603/03, § 45, 24 juillet 2008, Wieser et Bicos Beteiligungen GmbH , précité , § 57, Italgomme Pneumatici S.r.l. et autres c. Italie , n os 36617/18 et 12 autres, § 98, 6 février 2025), mais à la lumière des spécificités inhérentes au travail d’enquête parlementaire.
155. Compte tenu de ce qui précède, la Cour estime qu’il lui appartient d’examiner l’ingérence litigieuse non pas au regard des standards traditionnellement applicables en matière pénale ou administrative concernant les perquisitions et saisies (voir, parmi beaucoup d’autres, André et autre c. France , n o 18603/03, § 45, 24 juillet 2008, Wieser et Bicos Beteiligungen GmbH c. Autriche , n o 74336/01, § 57, CEDH 2007-IV, Italgomme Pneumatici S.r.l. et autres c. Italie , n os 36617/18 et 12 autres, § 98, 6 février 2025), mais à la lumière des spécificités inhérentes au travail d’enquête parlementaire.
156. Il reste que, nonobstant les singularités du cadre parlementaire, les mesures de perquisition et de saisie peuvent en toute hypothèse entraîner des répercussions significatives pour les intéressés, comme ce fut le cas, en l’espèce, pour l’association requérante.
157. La Cour relève que, pour les besoins de sa mission, la Commission a décidé d’avoir recours aux mesures constitutives de l’ingérence litigieuse pour se procurer des informations concernant les infiltrations mafieuses au sein de la franc ‑ maçonnerie ( Karácsony et autres , précité, § 148). Compte tenu des circonstances de l’espèce, et notamment des conséquences qu’une telle mesure a pu entraîner pour l’association requérante, il convient d’examiner la question de savoir si cette mesure s’accompagnait de garanties suffisantes destinées à prévenir le risque d’abus et d’arbitraire. La Cour procédera à cet examen en tenant dûment compte des principes de séparation des pouvoirs et d’autonomie parlementaire.
178. L’enquête avait pour objectif de collecter des éléments relatifs à l’infiltration de la franc-maçonnerie par la criminalité organisée, en particulier dans deux régions italiennes, afin de fournir au Parlement des renseignements lui permettant d’intervenir efficacement pour lutter contre ce phénomène particulièrement dangereux pour les institutions et la société italiennes (paragraphes 11 et 41 ci-dessus). La Cour ne voit pas de raison de douter de l’existence d’un lien minimum, requis pour l’exercice de tels pouvoirs, entre cet objectif et la mesure ordonnée par la commission d’enquête parlementaire.
179 . En ce qui concerne la portée du mandat de perquisition et de saisie, la Grande Chambre observe, à l’instar de la chambre, que celui-ci était particulièrement large et visait à l’obtention des listes des noms des membres des loges de Sicile et de Calabre sur une période de vingt-cinq ans et des informations sur le rang et le rôle de chacun au sein de l’association, ainsi que les actes internes adoptés par ces mêmes loges pendant la période visée (paragraphe 27 ci-dessus). L’ampleur de cette recherche était significative, de même que les répercussions qu’elle était susceptible d’avoir sur l’association requérante, compte tenu du nombre particulièrement important de personnes visées, environ 6 000 d’après le Gouvernement (paragraphe 120 ci-dessus), qu’il s’agisse de membres de loges ou d’anciens membres.
180. Un même constat s’impose concernant les mesures autorisées. La Cour remarque en effet que les mesures diligentées concernaient la perquisition du siège de l’association requérante et de toutes ses dépendances, ainsi que la saisie des documents, des ordinateurs et, d’une manière générale, du matériel informatique qui s’y trouvaient (paragraphes 27-28). Le procès-verbal de perquisition établi par la police judiciaire déléguée confirme la masse substantielle de documents saisis et l’ampleur des opérations réalisées.
180. Un même constat s’impose concernant les mesures autorisées. La Cour remarque en effet que les mesures diligentées concernaient la perquisition du siège de l’association requérante et de toutes ses dépendances, ainsi que la saisie des documents, des ordinateurs et, d’une manière générale, du matériel informatique qui s’y trouvaient (paragraphes 27-28 ci-dessus). Le procès-verbal de perquisition établi par la police judiciaire déléguée confirme la masse substantielle de documents saisis et l’ampleur des opérations réalisées.
181 . Or, la Cour souligne que la loi n o 87 du 19 juillet 2013 créant la Commission reprenait pour l’essentiel le contenu des dispositions de l’article 82 de la Constitution, outre l’ajout de certaines précisions quant aux limitations concernant la possibilité d’ordonner des interceptions de conversations et communications et des mesures touchant à la liberté personnelle (paragraphe 45 ci-dessus). En revanche, elle ne fournissait aucune indication quant aux limites dans l’exercice du pouvoir de perquisition dont disposait la Commission. Sur ce point, la Cour estime que le simple renvoi aux dispositions du code de procédure pénale applicables à l’autorité judiciaire ne saurait suffire, et ce d’autant que si la jurisprudence interne permet de transposer les dispositions pertinentes aux commissions d’enquête parlementaires, elle ne fait aucunement mention d’un quelconque mécanisme de contrôle (voir l’arrêt n o 4 rendu en 1984 par les chambres criminelles réunies de la Cour de cassation, cité au paragraphe 52 ci-dessus), laissant ainsi la Commission exercer elle-même un pouvoir d’appréciation particulièrement large et exempt de toute forme d’autorisation ou de contrôle.
182. La Cour relève également que, selon l’association requérante, dont les allégations ne sont pas contestées par le gouvernement défendeur, les copies des documents saisis seraient toujours conservées dans les archives du Parlement (paragraphe 113 ci-dessus). Elle note à cet égard que les dispositions internes pertinentes, à savoir l’article 20 du règlement de la Commission (paragraphe 46 ci-dessus) et les articles de l’Archive historique de la Chambre des députés (paragraphe 121 ci-dessus), semblent permettre à la Commission de conserver dans ses archives les documents classés secrets pour toute la durée de son existence, ce qui a d’ailleurs été confirmé par le gouvernement défendeur.
7. Mon désaccord avec la majorité porte plutôt sur l’appréciation de la nécessité de l’ingérence et sur la méthodologie sur laquelle elle repose. C’est à cette question que je vais maintenant passer.
8. Après examen des éléments constitutifs de l’ordonnance de perquisition et de saisie litigieuse et des conditions de son exécution, la Grande Chambre conclut qu’elles ont eu « des conséquences particulièrement importantes » pour l’association requérante (paragraphes 175-183 du présent arrêt). Cette conclusion tient ensuite lieu de prémisse à l’examen ultérieur des garanties procédurales.
9. À mon avis, cet enchaînement entraîne une difficulté que l’on retrouve à chaque étape de l’analyse de la nécessité. L’importance des circonstances dans lesquelles s’inscrit une ingérence n’est pas, dans la jurisprudence de la Cour, une considération apte à se substituer à l’analyse de la proportionnalité. Il s’agit en premier lieu d’une condition première qui a une incidence sur la question de savoir si l’ingérence est suffisamment grave pour mériter examen et, le cas échéant, sur celle de savoir si le requérant a subi un préjudice important au sens de l’article 35 § 3 b) de la Convention. En second lieu, dans l’optique du contrôle proportionnalité lui-même, cette question a trait à l’exercice de mise en balance : l’importance des circonstances n’a de sens, notamment, que lorsque celles-ci sont mises en balance avec le but légitime en jeu. Il s’agit, au plus, d’un élément de l’appréciation de la proportionnalité, mais jamais d’un substitut à cette appréciation. En qualifiant les circonstances ici en cause de « particulièrement importantes » et en examinant aussitôt après la question des garanties, la Cour laisse son appréciation inachevée : l’importance des circonstances détermine le poids mis dans l’un des plateaux de la balance, mais ne dit rien de ce qu’il y a dans l’autre, ni même si l’un et l’autre ont été pesés. En résumé, le contrôle de proportionnalité n’a pas été mené jusqu’à son terme.
9. À mon avis, cet enchaînement entraîne une difficulté que l’on retrouve à chaque étape de l’analyse de la nécessité. L’importance des circonstances dans lesquelles s’inscrit une ingérence n’est pas, dans la jurisprudence de la Cour, une considération apte à se substituer à l’analyse de la proportionnalité. Il s’agit en premier lieu d’une condition première qui a une incidence sur la question de savoir si l’ingérence est suffisamment grave pour mériter examen et, le cas échéant, sur celle de savoir si le requérant a subi un préjudice important au sens de l’article 35 § 3 b) de la Convention. En second lieu, dans l’optique du contrôle de proportionnalité lui-même, cette question a trait à l’exercice de mise en balance : l’importance des circonstances n’a de sens, notamment, que lorsque celles-ci sont mises en balance avec le but légitime en jeu. Il s’agit, au plus, d’un élément de l’appréciation de la proportionnalité, mais jamais d’un substitut à cette appréciation. En qualifiant les circonstances ici en cause de « particulièrement importantes » et en examinant aussitôt après la question des garanties, la Cour laisse son appréciation inachevée : l’importance des circonstances détermine le poids mis dans l’un des plateaux de la balance, mais ne dit rien de ce qu’il y a dans l’autre, ni même si l’un et l’autre ont été pesés. En résumé, le contrôle de proportionnalité n’a pas été mené jusqu’à son terme.
10. Si la Grande Chambre avait suivi sa méthodologie traditionnelle, l’importance des circonstances aurait à juste titre influé sur l’intensité du contrôle exercé sur l’ingérence ici en cause, mais elle n’aurait pas en soi préjugé du résultat de ce contrôle. C’est avec cette distinction à l’esprit que j’en viens maintenant à examiner chacun des éléments auxquels le présent arrêt attache une grande importance, en vue de vérifier la conclusion à laquelle le contrôle de la proportionnalité aurait très probablement abouti si la Grande Chambre l’avait mené à bonne fin.
A. « Nécessaire dans une société démocratique »
13. Ce contexte est indispensable à l’appréciation de la proportionnalité, car l’existence d’un lien clair entre la mesure appliquée et l’objectif poursuivi par l’enquête menée par la Commission, combiné aux circonstances qui ont conduit à la décision prise par celle-ci, sont non pas de simples faits d’arrière ‑ plan mais des éléments centraux de l’analyse de la nécessité qui, à mon avis, n’ont pas été suffisamment pris en compte dans le présent arrêt.
2. L’objet du mandat de perquisition et de saisie
14. Le présent arrêt qualifie l’objet du mandat de « particulièrement étendu » au regard de ces quatre paramètres (paragraphes 179 et 27 du présent arrêt) que sont la durée de celui-ci (près de vingt-cinq ans), le nombre de personnes concernées (environ 6 000 membres actifs ou anciens des loges maçonniques en cause), les précisions demandées quant au rang et au rôle de chacune d’entre elles et l’ampleur des données recherchées, qui dépassaient la liste des membres pour s’étendre aux procès-verbaux, aux fichiers personnels et aux actes internes des loges suspendues ou dissoutes en Calabre et en Sicile. Chacun de ces éléments était de toute évidence directement dicté par l’objet de l’enquête en ce qu’il était pertinent pour les conclusions qui en ont découlé, et aucun d’entre ne me semble révéler un indice de disproportion. La portée du mandat ne traduisait pas un excès de zèle mais résultait directement de la nature et de l’ampleur de la tâche : une infiltration qui s’est développée pendant des décennies, reflétant une caractéristique bien connue de l’histoire du pays après la Seconde Guerre mondiale, à savoir la transformation de la mafia d’un système de domination agricole en un fléau contagieux et omniprésent attirant à lui des secteurs économiques et de la vie publique. Il aurait été impossible aux autorités d’enquêter sur un phénomène cette ampleur et de cette étendue en demandant une poignée de documents couvrant quelques mois. La portée du mandat était à la mesure du problème.
14. Le présent arrêt qualifie l’objet du mandat de « particulièrement étendu » au regard de ces quatre paramètres (paragraphes 179 et 27 du présent arrêt) que sont la durée de celui-ci (près de vingt-cinq ans), le nombre de personnes concernées (environ 6 000 membres actifs ou anciens des loges maçonniques en cause), les précisions demandées quant au rang et au rôle de chacune d’entre elles et l’ampleur des données recherchées, qui dépassaient la liste des membres pour s’étendre aux procès-verbaux, aux fichiers personnels et aux actes internes des loges suspendues ou dissoutes en Calabre et en Sicile. Chacun de ces éléments était de toute évidence directement dicté par l’objet de l’enquête en ce qu’il était pertinent pour les conclusions qui en ont découlé, et aucun d’entre eux ne me semble révéler un indice de disproportion. La portée du mandat ne traduisait pas un excès de zèle mais résultait directement de la nature et de l’ampleur de la tâche : une infiltration qui s’est développée pendant des décennies, reflétant une caractéristique bien connue de l’histoire du pays après la Seconde Guerre mondiale, à savoir la transformation de la mafia d’un système de domination agricole en un fléau contagieux et omniprésent attirant à lui des secteurs économiques et de la vie publique. Il aurait été impossible aux autorités d’enquêter sur un phénomène de cette ampleur et de cette étendue en demandant une poignée de documents couvrant quelques mois. La portée du mandat était à la mesure du problème.
15. Toute autre conclusion reviendrait à amalgamer la gravité du problème et la gravité de l’ingérence. Le nombre de personnes impliquées, la longueur de la période considérée et le volume particulièrement important des données demandées ne rendent pas en soi la mesure disproportionnée. Si les loges n’avaient compté que quelques membres et si l’infiltration avait duré des mois plutôt que des décennies, la portée du mandat s’en serait trouvée réduite d’autant. Rien dans le dossier de l’affaire n’évoque la mauvaise foi ou l’excès. La Commission a procédé par étapes ; elle a longtemps recherché la coopération volontaire avant de recourir à la mesure coercitive ici en cause, et le fait qu’elle ait finalement saisi ce dont elle avait besoin et rien de plus est une preuve non pas d’abus, mais de retenue.
16. La portée de la mesure litigieuse était donc le reflet d’une nécessité, et non un indice de disproportion, et n’aurait pas dû peser contre l’État défendeur dans l’analyse de proportionnalité.
[8] Commission de Venise – « Liste des critères de l’État de Droit », CDL-AD(2016)007 – adoptée par la Commission de Venise à sa 106 ème session plénière (11-12 mars 2016). Voir aussi « La liste des critères actualisés de l’État de droit », CDL-AD(2025)002-f, adoptée par la Commission de Venise à sa 145 ème session plénière (12-13 décembre 2025).