Законопроект № HE 162/2026 о внесении изменений в законы об пенсионных фондах и кассах, а также связанные с ними законы

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annettua lakia, lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista annettua lakia, vakuutuskassalakia, Finanssivalvonnasta annettua lakia ja Finanssivalvonnan valvontamaksuista annettua lakia.

Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annettuun lakiin säännökset eläkesäätiön tai eläkekassan mahdollisuudesta hankkia yksityisiltä palveluyrityksiltä julkisia hallintotehtäviään täydentävien tehtävien hoitamisen. Tällaisia tehtäviä olisivat lähinnä eläkehakemusten käsittelyprosessiin liittyvät tehtävät. Esityksessä ehdotettu vastaa pääosin nykyistä käytäntöä.

Eläkelaitoksen ja palveluyrityksen välillä olisi tehtävä tehtävien hoitamista koskeva sopimus. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi niistä yleisistä edellytyksistä, joiden olisi täytyttävä, jotta eläkelaitos voisi hankkia palveluyritykseltä tehtävien hoitamisen.

Laissa edellytettäisiin palveluyritykseltä tiettyjen, esimerkiksi asiantuntemukseen ja taloudelliseen tilanteeseen liittyvien edellytysten täyttämistä. Hallinnon yleislait soveltuisivat palveluyritykseen sen hoitaessa laissa tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä.

Esityksessä ehdotetaan, että Finanssivalvonta valvoisi palveluyrityksiä siltä osin, kuin ne hoitavat eläkesäätiön tai eläkekassan palveluyritykseltä hankkimia tehtäviä. Virkavastuusääntely ehdotetaan koskemaan eläkesäätiöiden, eläkekassojen ja palveluyrityksen työntekijöitä silloin kuin he hoitavat julkisia hallintotehtäviä.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2027.

PERUSTELUT

1Asian tausta ja valmistelu

1.1Tausta

Lakisääteistä työeläketurvaa hoitavien eläkekassojen ja eläkesäätiöiden toiminnalla on pitkä historia, joka ulottuu 1960-luvulle, jolloin Suomessa rakennettiin kaikkia palkansaajia koskeva kattava eläketurva. Lakisääteisen työeläketurvan alkuaikoina eläkesäätiöitä ja eläkekassoja oli toiminnassa nykyistä moninkertaisesti enemmän, ja pienimmissä niistä vakuutettujen määrä saattoi olla vain joitakin kymmeniä. Samoihin aikoihin on aloittanut toimintansa myös ensimmäinen palveluyritys, joka tarjosi joillekin eläkesäätiöille ja eläkekassoille palveluita muun muassa niiden eläkekäsittelyprosessiin liittyvissä tehtävissä. Markkinoilla on sittemmin toiminut myös muita palveluntarjoajia.

Toimintatapa, jossa eläkesäätiö tai eläkekassa on alihankkinut monia tehtäviä palveluyritykseltä, ulottuu aikaan vuosikymmeniä ennen vuoden 2000 perustuslakiuudistusta. Perustuslakivaliokunta ei ole varsinaisesti arvioinut työeläkeuudistusten yhteydessä eläkesäätiöiden tai eläkekassojen alihankintakäytäntöä, mutta työeläkeuudistuksia koskevissa eduskuntakäsittelyissä vallitseva käytäntö on todettu. Toimintatapaa on työeläkejärjestelmässä pidetty vuosikymmeniä lähtökohtaisesti hyväksyttynä ja vakiintuneena. Esimerkiksi ylimmät laillisuusvalvojat eivät ole puuttuneet toimintatapaan.

Perustuslakiuudistuksessa Suomen perustuslain

(731/1999)124 §:ään lisättiin perustuslakivaliokunnan aiempaa tulkintakäytäntöä vastaava säännös julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Perustuslakivaliokunta on antanut runsaasti lausuntoja kyseisestä säännöksestä.

Finanssivalvonta on todennut joulukuussa 2020 antamassaan valvottavatiedotteessa, joka koski koko vakuutusalaa, että Finanssivalvonnan havaintojen mukaan vakuutusalan valvottavat ovat osin ulkoistaneet toimintoja, joiden ulkoistaminen ei ole mahdollista voimassa olevan lain ja sitä koskevan perustuslain tulkintakäytännön nojalla. Valvottavatiedotteen mukaan asiaa selvitettäessä on havaittu tarve muodostaa kokonaiskuva ulkoistamisen sallittavuudesta ja ryhtyä sen perusteella valvontatoimiin. Valvottava, joka hoitaa julkista hallintotehtävää, ei voi siirtää sitä edelleen (subdelegointi), ellei siirtämisestä ole säädetty yksityiskohtaisesti laissa.

Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen lainsäädäntöä koskevan kokonaisuudistuksen käsittelyn yhteydessä eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta ja talousvaliokunta nostivat esille eläkesäätiöiden ja eläkekassojen ulkoistettuihin toimintoihin liittyvän kysymyksen. Kokonaisuudistuksen yhteydessä ulkoistamista koskevat kysymykset eivät kuitenkaan vaikuttaneet käsittelyn etenemiseen, mutta nykyiseen vakiintuneeseen menettelytapaan kiinnitettiin huomiota. Eduskunnan talousvaliokunta totesi lausunnossaan sosiaali- ja terveysvaliokunnalle (TaVL14/2021 vp), että: ”Julkista hallintotehtävää hoitava valvottava ei voi siirtää tätä tehtävää edelleen, ellei siirtämisestä ole säädetty yksityiskohtaisesti laissa. On huomionarvoista, että edellä mainituille valvottaville ei ole tätä mahdollisuutta säädetty. Siten voimassa olevan sääntelyn perusteella valvottavat eivät voi ulkoistaa julkisia hallintotehtäviä. Tämä koskee myös tehtävien siirtämistä toiselle toimiluvalliselle toimijalle.” Lisäksi talousvaliokunta totesi, että saadun selvityksen valossa olisi perusteltua, että sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittäisi asiaan huomiota mietinnössään.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta totesi mietinnössään (StVM 19/2021 vp – HE 28/2021 vp ), että hoitaessaan lakisääteiseen sosiaaliturvaan kuuluvia julkisia hallintotehtäviä eläkekassat ja -säätiöt sekä vakuutuskassat ovat osa välillistä julkista hallintoa. Mietinnön mukaan: ”Sosiaali- ja terveysvaliokunnan saaman selvityksen perusteella vakuutustoimialalla on yleisesti vuosikymmenien ajan ollut vakiintuneena käytäntönä ulkoistaa toimintaa ulkoisille palveluntarjoajille tai esimerkiksi keskittämällä tiettyjä toimintoja ryhmittymän sisällä. Ulkoistaminen on mahdollistanut pienten laitosten toiminnan ja tuonut kustannussäästöjä. Perustuslain 124 § asettaa kuitenkin rajat sille, millaisia toimintoja lakisääteistä vakuutustoimintaa harjoittavat vakuutuslaitokset voivat edelleen ulkoistaa.” Valiokunta piti asiantuntijalausuntojen ja saamansa selvityksen perusteella tärkeänä, että sosiaali- ja terveysministeriö käynnistää työn oikeustilan ja sen tulkinnan selkeyttämiseksi.

1.2Valmistelu

Sosiaali- ja terveysministeriö asetti 9.3.2023 työryhmän, jonka tehtävänä oli selvittää lakisääteistä eläkevakuuttamista harjoittavien eläkesäätiöiden ja eläkekassojen toimintojen ulkoistamiseen liittyviä oikeudellisia kysymyksiä.

Työryhmän puheenjohtajana toimi sosiaali- ja terveysministeriön edustaja ja työryhmässä jäseninä olivat edustettuina sosiaali- ja terveysministeriö, oikeusministeriö, Akava ry, Suomen Ammattiliittojen keskusjärjestö SAK ry, STTK ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Eläkesäätiöyhdistys ESY ry, Työeläkevakuuttajat Tela ry ja Eläketurvakeskus, sekä asiantuntijajäseninä sosiaali- ja terveysministeriö, Finanssivalvonta ja Porasto Oy. Työryhmän sihteerit olivat sosiaali- ja terveysministeriöstä ja Eläketurvakeskuksesta. Lisäksi työryhmä on kuullut työssään muun muassa Apteekkien Eläkekassaa.

Työryhmä asetettiin toimikaudelle 9.3.2023–31.12.2023 (hanke STM/009:00/2023). Työryhmän toimikautta jatkettiin 13.12.2023 tehdyllä asettamispäätöksellä ajalle 1.1.–1.9.2024.

Työryhmän toimeksianto oli kaksijakoinen. Ensin toimeksiannon mukaan tuli selvittää, mitä toimintoja lakisääteistä eläkevakuutusta harjoittavat eläkesäätiöt ja eläkekassat ovat ulkoistaneet ja miten ulkoistaminen on käytännössä toteutettu. Tehtävänä oli hankkeen aikana arvioida, mitä eläkesäätiöiden ja -kassojen toimintoja on perustuslain näkökulmasta mahdollista ulkoistaa ja mitä vaatimuksia toimintojen ulkoistamiselle tulisi tällöin lainsäädännössä asettaa.

Työryhmän tehtävänä oli 1.1.2024 alkaneella toimikaudella selvittää, mitä toimintoja lakisääteistä eläkevakuutusta harjoittavat eläkesäätiöt ja eläkekassat ovat ulkoistaneet ja miten ulkoistaminen on käytännössä toteutettu. Lisäksi työryhmän tehtävänä oli päättää niistä eläkesäätiöiden ja eläkekassojen ulkoistetuista toiminnoista, joiden osalta arvioidaan, onko kyseessä julkinen hallintotehtävä ja arvioida eläkesäätiöiden ja eläkekassojen eläkevakuutustoiminnan toimintojen ulkoistamisen tarkoituksenmukaisuutta koko eläkejärjestelmän kannalta. Työryhmä rajasi työstään esimerkiksi ne tehtävät, joita ei ole vakiintuneesti katsottu olevan julkista hallintotehtävää. Käsittelyn ulkopuolelle jätettiin muun muassa kirjanpitoa, tilinpäätöksen laatimista ja muita taloushallinnon tehtäviä koskeva tarkastelu sekä vakuutusmatemaattiset tehtävät, compliance, riskienhallintaan liittyvät tehtävät sekä viranomaisraportointi liittyen laitosten taloudelliseen tilanteeseen, sillä näitä ei ole katsottu julkisiksi hallintotehtäviksi.

Jatkotoimeksiannon mukaan työryhmän tehtävänä oli valmistella hallituksen esityksen muotoon kirjoitettu työryhmän mietintö valikoitujen julkisten hallintotehtävien ulkoistamisesta työryhmän valitseman mallin pohjalta, jos työryhmä päätyy esittämään muutoksia voimassa olevaan lainsäädäntöön.

Työryhmän kokousten pöytäkirjat ovat saatavissa valtioneuvoston ja ministeriön julkisella verkkosivulla: ( STM/009:00/2023 ).

2Nykytila ja sen arviointi

2.1Eläkelaitokset ja hajautettu työeläkejärjestelmä

Työeläkevakuutusjärjestelmä on osa lakisääteistä sosiaalivakuutusta. Työeläkevakuutusjärjestelmä perustuu vuonna 1961 tehtyyn eläkepoliittiseen ratkaisuun, ja keskeiset periaatteet ja rakenteet ovat säilyneet 60 vuoden ajan. Vuoden 1961 eläkepoliittisella ratkaisulla rakennettiin kaikille palkansaajille eläketurva työnantajien ja palkansaajien järjestöjen yhteistoimintana, ja eläketurvan ja eläkevarojen hallinnointi toteutettiin hajautetusti.

Eläkesäätiöillä ja -kassoilla on ollut suomalaisessa työeläkejärjestelmässä tätäkin pidempi historia. Ennen suomalaisen lakisääteisen työeläkejärjestelmän perustamista 1960-luvulla valveutuneen työnantajan oli mahdollista tarjota työntekijöilleen vapaaehtoisesti eläketurva näissä eläkelaitoksissa. Esimerkiksi Apteekkien Eläkekassa on perustettu jo vuonna 1864 ja Valion Eläke-kassa vuonna 1920.

Yksityisen alan lakisääteisen työeläketurvan toimeenpano ja eläkevarojen hallinnointi on toteutettu hajautetusti. Vuosikymmenien ajan yksityisen sektorin työeläkkeitä ovat hoitaneet ja maksaneet yksityiset työeläkelaitokset eli eläkesäätiöt, eläkekassat ja työeläkevakuutusyhtiöt. Hajautetun järjestelmän etuna on työeläkevarojen hoitamiseen liittyvien riskien hajautuminen usean toimijan kesken. Hajautetulla toimeenpanolla tavoitellaan työeläkejärjestelmän sijoitusriskin ja osittain myös vakuutusriskien hajauttamista. Hajautetun järjestelmän ominaispiirteisiin kuuluu myös se, että työnantajalla on vaihtoehtoisia tapoja eläketurvan järjestämiseksi. Työeläkejärjestelmän syntyessä hajautuksen nähtiin turvaavan myös vakuutettujen etujen toteutumista keskitettyä mallia paremmin.

Työnantajan velvollisuudesta huolehtia työntekijänsä lakisääteisestä eläketurvasta on säädetty laissa. Työntekijän eläkelain

(395/2006)mukaan työnantajan on järjestettävä eläketurva työeläkevakuutusyhtiössä taikka eläkesäätiössä tai eläkekassassa. Yrittäjän on yrittäjän eläkelain

(1272/2006)mukaan järjestettävä eläketurva työeläkevakuutusyhtiössä tai eläkekassassa. Maatalousyrittäjien ja apurahansaajien eläketurvan toimeenpanosta huolehtii maatalousyrittäjän eläkelain

(1280/2006)nojalla Maatalousyrittäjien eläkelaitos ja merimiesten eläketurvasta merimieseläkelain

(1290/2006)nojalla Merimieseläkekassa.

Hajautetun työeläkejärjestelmän rakenteiden vahvistaminen oli myös eläkekassoja ja eläkesäätiöitä koskevan, vuoden 2022 alussa voimaan tulleen lainsäädännön kokonaisuudistuksen keskeinen tavoite. Uudistusta koskevan hallituksen esityksen ( HE 28/2021 vp

, s. 1) mukaan ”Ehdotuksen tavoitteena on, että eläkesäätiöt ja -kassat säilyvät toimivina ja omat erityispiirteensä omaavina vaihtoehtoina työnantajalle järjestää työntekijöilleen lakisääteinen eläketurva ja vapaaehtoinen lisäeläketurva. Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen perustamista ja toiminnan jatkamista edistettäisiin mahdollistamalla nykyistä pienempien laitosten toiminta. Vakuutuskannan siirtoa työeläkevakuutusyhtiöstä lakisääteistä toimintaa harjoittavaan eläkesäätiöön ja -kassaan helpotettaisiin muuttamalla siirrettävän kannan kokoa ja vastaanottavan laitoksen vakavaraisuuspääoman täydentämistä koskevia vaatimuksia. Työeläkeyhtiöstä vastaanottavalle eläkelaitokselle siirtyvä vakavaraisuuspääoma laskettaisiin käyttämällä työeläkelaitosten keskimääräistä vakavaraisuusastetta.”

Myös eduskunnan talousvaliokunta katsoi lausunnossaan (TaVL14/2021 vp), että ”Talousvaliokunta puoltaa ajatusta siitä, että sääntely mahdollistaa kilpailun ja monenlaisten toimijoiden markkinoillaolon ja siten valinnanvapauden ja vaihtoehtojen moninaisuuden turvaamisen.”

Vuoden 2022 alusta voimaan tullut eläkesäätiöitä ja eläkekassoja koskeva lainsäädäntö vähensi uusien laitosten perustamista koskevia rajoituksia siten, että vakuutettujen vähimmäismäärän raja laskettiin 300 vakuutetusta 150 vakuutettuun. Käytännön toiminnan kannalta tämä tarkoittaa, että tällaisessa pienessä eläkelaitoksessa eläketapauksia tulee käsiteltäväksi varsin harvoin, eikä oman henkilöstön palkkaaminen näitä tehtäviä varten ole kustannustehokasta tai tarkoituksenmukaista. Lainsäädännön mukaan eläkesäätiöiden ja eläkekassojen ei myöskään ole mahdollista yhdistyä, eivätkä ne voi kasvattaa toimintapiiriään.

2.2Lainsäädännön vaillinaisuus

Eläkesäätiöt ja eläkekassat ovat laajasti ulkoistaneet lakisääteiseen vakuutustoimintaan liittyviä toimintojaan sekä julkisia hallintotehtäviä edelleen yksityisille toimijoille. Ulkoistamisesta ei kuitenkaan säädetä eläkesäätiö- ja eläkekassalaissa tai lakisääteisiä eläke-etuuksia koskevassa lainsäädännössä. Osa eläkesäätiöistä ja eläkekassoista on nykyisin ulkoistanut toimintojaan tavalla, joka ei täytä perustuslain 124 §:n mukaisia edellytyksiä julkisten hallintotehtävien edelleen siirtämiselle. Keskeistä on, ettei alihankintaa koskevaa lainsäädäntöä perustuslain 124 §:ssä edellytetyllä tavalla ole. Oikeustila ei siten vastaa perustuslain 124 §:ssä säädettyjä edellytyksiä ja perustuslakivaliokunnan perustuslain 124 §:ää koskevaa lausuntokäytäntöä julkista hallintotehtävää hoitavan toimijan osalta.

2.3Eläkesäätiöistä

Eläkesäätiö on yhden tai useamman työnantajan perustama eläkelaitos, jonka tarkoituksena on eläkkeiden myöntäminen eläkesäätiössä vakuutetuille henkilöille. Eläkesäätiöt jaetaan A- ja B- sekä AB-säätiöihin sen mukaisesti, mitä turvaa ne vakuutetuilleen järjestävät. A-eläkesäätiö tarjoaa yksinomaan lisäeläketurvaa. Lisäeläketurva on eläkesäätiöissä yksin työnantajan kustantama. B-eläkesäätiössä on järjestetty pelkästään työntekijäin eläkelain (TyEL) mukainen eläketurva. Vuoden 2022 alusta lukien ei ole enää voinut perustaa uusia eläkesäätiöitä, joissa olisi sekä A- että B-osastot, vaan uusissa eläkelaitoksissa voi hoitaa ainoastaan joko lakisääteistä eläketurvaa tai lisäeläketurvaa. Tämä ei kuitenkaan koske niitä eläkesäätiöitä, jotka ovat olleet toiminnassa jo ennen 1.1.2022, eli nämä AB-eläkesäätiöt, joissa on työntekijän eläkelain mu-kaisen eläketurvan (B-osasto) lisäksi järjestetty myös lisäeläketurva (A-osasto) voivat jatkossakin jatkaa toimintaansa.

2.4Eläkekassoista

Eläkekassat myöntävät eläkkeitä kassassa vakuutettuina oleville. Eläkekassat eroavat suhteessa työeläkevakuutusyhtiöihin muun muassa siinä, että ne ovat työnantaja- tai alakohtaisia. Eläkekassaan osakkaina kuuluvilla työnantajilla on keskenään taloudellinen tai toiminnallinen yhteys. Myös samaan konserniin kuuluvien työnantajien työntekijät voivat kuulua yhteiseen eläkekassaan. Eläkekassa voi harjoittaa myös yrittäjän eläkelaissa tarkoitettua eläkevakuutustoimintaa.

Lakisääteistä työeläketoimintaa harjoittava eläkekassa ei voi harjoittaa samassa eläkekassassa lisäeläketoimintaa. Tämä ei kuitenkaan koske niitä eläkekassoja, jotka ovat olleet toiminnassa jo ennen 1.1.2022, eli nämä eläkekassat voivat jatkossakin tarjota jäsenilleen myös lisäeläketurvaa lisäetukassojen tai -osastojen kautta. Lisäeläketurvan rahoitukseen voivat tällöin osallis-tua myös työntekijät.

2.5Eläkesäätiöt ja eläkekassat työnantajan näkökulmasta vaihtoehtoisena tapana järjestää työeläkevakuutus

Hajautetussa työeläkejärjestelmässä työnantajalla on mahdollisuus valita taho, jonka kautta se järjestää työntekijöidensä työeläketurvan. Voidaan nähdä useita syitä sille, miksi jotkut työnantajat ovat järjestäneet työntekijöidensä eläketurvan tai yrittäjät työeläkevakuutuksensa eläkesäätiössä tai -kassassa. Yleensä tärkein peruste on taloudellinen etu pitkällä aikavälillä työeläkevakuutusyhtiön perimää vakuutusmaksua alemman vakuutusmaksun muodossa. Sosiaali- ja terveysministeriö vahvistaa työeläkevakuutusyhtiöille erikseen vuosittain perittävän vakuutusmaksun määrän, josta työeläkevakuutusyhtiöt voivat erikseen antaa yhtiön vakavaraisuuteen perustuvia asiakashyvityksiä. Sen sijaan eläkesäätiössä ja eläkekassassa työnantaja voi säädellä vakuutusmaksujen määrää vakavaraisuussäädösten asettamissa rajoissa. Kun eläkesäätiön tai eläkekassan vakavaraisuus on riittävä, vakuutusmaksu voidaan asettaa tavalla, joka huomioi parhaalla mahdollisella tavalla eläkesäätiön tai eläkekassan ja sen osakkaana olevien työnantajien edut.

Eläkesäätiön ja eläkekassan työnantajalta perimän maksun tasoon vaikuttavat erityisesti sijoitustoiminnan tuotot, eläkesäätiön ja -kassan hoitokulut sekä vakuutuskannan rakenne. Sijoitustoiminnan tuotot ja esimerkiksi työkyvyttömyystapauksista aiheutuvat eläkemenot voivat vaikuttaa olennaisesti työnantajan vakuutusmaksujen määrään, mutta vakavaraisuuspääomalla voidaan puskuroida ja jaksottaa epäsuotuisiakin maksuvaikutuksia pidemmälle aikavälille.

Eläkesäätiöillä ja eläkekassoilla ei ole tarvetta markkinoida omia palveluitaan työeläkeyhtiöiden tapaan, koska ne ovat keskittyneet rajattuun asiakaskuntaan ja niillä voi olla asiakkaana pienimmillään vain yksi työnantaja. Lisäksi eläkelaitoksen sijoitusstrategiassa on mahdollista ottaa huomioon työnantajan intressit huomioimalla esimerkiksi yrityksen taseen hallinta ja erilaiset rahoitusratkaisut. Oma eläkesäätiö ja eläkekassa voi omistaa osakasyrityksen osakkeita ja kiinteistöjä tai antaa työnantajalle lainaa. Eläkelaitoksen mahdollisuutta sijoittaa osakasyrityksiin on kuitenkin rajoitettu lailla enintään 20 prosenttiin varoista ja osakasyrityksestä. Lisäksi vakavaraisuussäännöstö on rakennettu siten, että keskittymäriskit nostavat vakavaraisuuspääomavaatimusta. Eläkesäätiön antamien lainojen takaisinmaksamiseksi lainoilla täytyy olla luotonannossa yleisesti hyväksyttävät vakuudet. Eläkekassa voi myöntää vain sijoituslainoja.

Eläkesäätiössä ja -kassassa järjestetty eläketurva on työnantajaa lähellä oleva järjestely. Työnantajalla on tällöin myös ajantasainen kokonaiskuva ja ymmärrys työkyvyttömyyseläketapausten kuluista. Eläkesäätiössä ja eläkekassassa työnantajat ja työntekijät valitsevat hallitukseen omat edustajansa ja pääsevät käytännössä vaikuttamaan sen toimintaan, kuten sijoitustoimintaan. Toisaalta työnantaja myös kantaa huomattavaa taloudellista vastuuta eläkelaitoksen toiminnasta, toisin kuin vakuutettaessa työntekijät työeläkevakuutusyhtiössä.

2.6Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen lukumäärätietoja

Lakisääteistä eläkevakuuttamista harjoittavien eläkesäätiöiden ja eläkekassojen lukumäärä on 2000-luvulla laskenut. Eläkesäätiöiden määrä on laskenut 37 säätiöstä 6 säätiöön ja eläkekassojen määrä on laskenut 8 eläkekassasta 4 eläkekassaan (tilanne tammikuussa 2024). Siten lakisääteistä eläkevakuuttamista harjoittavia eläkekassoja ja eläkesäätiöitä on tällä hetkellä yhteensä 10 toimijaa.

Vuonna 2023 eläkekassoissa vakuutetut muodostavat alle 1 prosentin (10 500 henkilöä) kaikista työeläkevakuutetuista. Samoin eläkesäätiöissä vakuutetut muodostavat alle 1 prosentin (15 400 henkilöä) kaikista työeläkevakuutetuista.

Eläkesäätiöiden palkkasumma on vuonna 2023 ollut yhteensä 648,7 milj. euroa ja kassojen 606,0 milj. euroa. Eläkevaroja eläkesäätiöillä ja eläkekassoilla on yhteensä noin 4,3 miljardia euroa.

Lakisääteistä eläkevakuuttamista harjoittavien eläkesäätiöiden ja -kassojen osuus lakisääteistä eläketoimintaa harjoittavien laitosten vastuuvelasta on noin kolme prosenttia (3,5 miljardia euroa). Eläkesäätiöiden ja -kassojen laskennallinen osuus työeläkevaroista ei siten ole suuri, mutta ne ovat tärkeä ja omat ominaispiirteensä omaava osa hajautettua työeläkejärjestelmää.

2.7Palveluyritykset tukena eläkesäätiöiden ja eläkekassojen toiminnoissa

Palveluyritystoiminnalla on ollut tärkeä rooli eläkekassojen ja eläkesäätiöiden toimintaympäristössä jo 1960-luvulta lähtien. Nykyisinkin osa eläkekassoista ja eläkesäätiöistä on siirtänyt myös eläkekäsittelyprosessiinsa liittyviä toimia palveluyritysten tehtäväksi.

Eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain

(946/2021)17 luvun 5 §:ssä on säännös koskien eläkesäätiön tai -kassan oikeutta luovuttaa vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja palveluyritykselle tai sille, joka hoitaa eläkelaitoksen antamaa tehtävää toimeksiannon perusteella. Myös eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain esitöissä ( HE 136/1999 vp

) on todettu, että ”Palveluyrityksellä tarkoitettaisiin yhteisöä, joka tuottaa vakuutuskassoille ja eläkesäätiöille näiden toimintaan liittyviä palveluita. Vakuutuskassojen ja eläkesäätiöiden omien toimihenkilöiden määrä on yleensä pieni. Eläkesäätiöiden toimihenkilöt ovat usein työsuhteessa taustatyönantajaansa ja hoitavat säätiöiden asioita oman toimensa ohella. Vakuutuskassoilla on yleensä omat toimihenkilönsä.” Hallituksen esityksessä on todettu myös, että ”Vakuutuskassat ja eläkesäätiöt ovat merkittävässä määrin siirtäneet tehtäviään (ulkoistaneet) ulkopuolisten palveluyritysten hoidettavaksi. Tällaisia tehtäviä ovat muun muassa vakuutusten ja siihen liittyvien työsuhdetietojen hoito, vakuutusmaksujen laskutus, eläkehakemusten käsittely ratkaisuehdotuksineen, vakuutusteknisten laskelmien laatiminen, erilaiset atk-järjestelmätoiminnot, varainhoito ja kirjanpito. Eläkelaitokset eivät voi kuitenkaan ulkoistaa ydintoimintojaan, joita ovat varsinainen päätöksenteko korvausasioissa sekä vakuutuksista ja muista etuuksista päättäminen. Tätä periaatetta on sovellettava myös eläkesäätiöihin ja vakuutuskassoihin. Näitä toimintoja eivät palveluyrityksetkään voi nykyisen toimialansa puitteissa hoitaa.”

Nykyään toimivista eläkesäätiöistä ja eläkekassoista kolme laitosta hoitaa kokonaan itse eläkekäsittelyprosessinsa. Seitsemän on ulkoistanut palveluyritykselle erillisen sopimuksen perusteella hakemuksen käsittelyä koskevia tehtäviä. Lisäksi on ulkoistettu myös muita niin sanottuja teknisiä eläkekäsittelyyn liittyviä tehtäviä tai tehtäviä, jotka eivät ole julkisia hallintotehtäviä.

Käytännössä palveluyrityksen tarjoamia palveluja, joita eläkelaitokset ovat hankkineet, ovat voineet olla esimerkiksi eläkekäsittelyprosessiin liittyvät palvelut. Palveluyritys on antanut myös juridisia tai taloushallinnon palveluja sen mukaan, mitä eläkelaitos katsoo tarpeelliseksi tehtävänsä tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Esimerkiksi eläkepalvelujen osalta on ollut mahdollista räätälöidä toimintoja eläkelaitoksen tarpeen mukaan ja ulkoistaa palveluyritykselle esimerkiksi kaikki eläkkeiden maksamiseen liittyvät tehtävät. Mahdollista myös on, että palveluyritys hoitaa vain teknisesti eläkkeiden maksuun siirtämisen, ja eläkelaitos itse huolehtii eläkkeiden rekisteröinnistä ja maksatuksen valmistelusta. Käytännössä kaikki eläkesäätiöt ja eläkekassat ovat ulkoistaneet myös muita kuin julkisia hallintotehtäviä, kuten tietojärjestelmäpalveluja palveluyritykselle, koska niitä on kustannustehokasta hoitaa keskitetysti.

Työeläkejärjestelmä sekä siihen läheisesti liittyvät muut sosiaaliturvan alat ovat olleet jatkuvasti muutoksessa, ja tällaisten muutosten vaikutuksista eläkekäsittelyprosessin eri vaiheisiin on oltava ajan tasalla. Vaikka työeläkejärjestelmässä kukin eläkelaitos vastaa omasta toiminnastaan, alalla on kuitenkin laadittu esimerkiksi yhteiset työeläkelainsäädännön soveltamissuositukset, joita ylläpitää Eläketurvakeskus ja joilla pyritään lainsäädännön yhtenäiseen soveltamiseen. Myös tiettyjä työeläkevakuuttamisessa tarvittavia tietojärjestelmiä on ollut tarkoituksenmukaista kehittää yhteistyönä. On ollut resurssien näkökulmasta järkevää, että työeläkevakuutusyhtiöihin verrattuna pienellä eläkesäätiö- ja kassakentällä toimitaan koordinoidusti erilaisilla työeläkealan yhteistyöfoorumeilla. Toiminnassa oleva palveluyritys edustaa tälläkin hetkellä eläkesäätiöitä ja eläkekassoja esimerkiksi työeläkealan yhteisessä järjestelmäkehitystyössä sekä erilaisissa lainsäädännön tulkintaa pohtivissa työryhmissä. Tämän voidaan arvioida tukevan merkittävällä tavalla sitä, että palveluyrityksellä on ajankohtaiset tiedot ja asiantuntemus eläkekäsittelyprosessiin vaikuttavista seikoista.

Tällä hetkellä markkinoilla on yksi eläkesäätiöiden ja -kassojen palveluun erikoistunut yritys, Porasto Oy, joka tarjoaa lakisääteiseen työeläkevakuuttamiseen liittyviä palveluja. Tämä yritys on pääosin asiakkainaan olevien eläkesäätiöiden ja -kassojen omistama (Apteekkien Eläkekassa 15,2 %, Eläke-kassa Verso 15,2 %, Eläkevakuutusosakeyhtiö Veritas: 15,2 %, Yleisradion eläkesäätiö: 15,2 %, Telian Eläkesäätiö: 13,0 %, OP-Eläkesäätiö: 10,9 %, Valion Eläkekassa 10,7 %, Valion Keskinäinen Vakuutusyhtiö 4,4 %, Keskon Eläkekassa 0,1 % ja Kauko Porasen kuolinpesä 0,1 %).

Markkinoilla oli aiemmin myös toinen palveluyritys, joka tarjosi palveluja lakisääteistä työeläkevakuuttamista harjoittaville eläkesäätiöille ja -kassoille. Kun nykytilanteessa eläketurvan toimeenpanon ulkoistamismahdollisuuksista ei ole selkeää lainsäädäntöä, on tästä aiheutunut epävarmuutta, joka on saattanut vaikuttaa siihen, että nykyisin toimijoita on jäljellä vain yksi.

Palveluyrityksen toiminta on siten ollut vakiintunutta. Käytännössä palvelujen (esimerkiksi eläkekäsittelyn) toimeenpanossa toimintojen ulkoistamisessa ei ole tullut esille ongelmia vakuutettujen tai työnantajien kannalta. Tiedossa ei ole myöskään esimerkiksi ylemmille laillisuusvalvojille tehtyjä kanteluita.

Lisäksi epäselvästä oikeudentilasta on aiheutunut epävarmuutta, joka on saattanut rajoittaa uusien eläkekassojen ja eläkesäätiöiden perustamista, sen ollessa epäselvää, voiko perustettava eläkelaitos organisoida toimintojaan ja toteuttaa toimintojen kustannustehokasta allokointia ulkoistamalla tiettyjä eläkekäsittelyprosessiin liittyviä tehtäviä palveluyrityksen hoidettavaksi. Epäselvä oikeustila on myös aiheuttanut joidenkin eläkekassojen ja eläkesäätiöiden toiminnan lopettamisen.

2.8Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen tarpeet eläkekäsittelyprosessiin liittyvien tehtävien hankkimiselle

Eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annettua lakia sovelletaan Suomen lain mukaan rekisteröityyn eläkesäätiöön, joka harjoittaa työntekijän eläkelaissa tarkoitettua eläkevakuutustoimintaa, ja Suomen lain mukaan rekisteröityyn eläkekassaan, joka harjoittaa työntekijän eläkelaissa tai yrittäjän eläkelaissa tarkoitettua eläkevakuutustoimintaa. Eläkelaitoksen tehtävänä on muutoin kuin liikemäisesti harjoittaa sosiaaliturvaan kuuluvaa lakisääteistä eläkevakuutusliikettä hoitamalla työntekijän eläkelain tai yrittäjän eläkelain mukaisen eläketurvan toimeenpanoa ja laitokselle kertyviä varoja vakuutettujen edut turvaavalla tavalla.

Eläkesäätiöstä- ja eläkekassoista annettu laki on pääosin yhtiöoikeudellinen laki, joissa säännellään eläkesäätiön ja eläkekassojen perustamista, toimintaa ja purkamista. Lakisääteisen vakuutusturvan toimeenpanoa koskevista eläkelaitosten tehtävistä säädetään työntekijän eläkelaissa ja yrittäjän eläkelaissa.

Eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain mukaan eläkesäätiöillä ja eläkekassoilla on aina oltava toimitusjohtaja ja hallitus, jotka ovat laissa säädettyjä luottamustehtäviä. Suuremmilla eläkekassoilla ja eläkesäätiöillä on lisäksi omat toimihenkilönsä, jotka hoitavat myös eläkkeiden käsittelyä ja asiakasneuvontaa. Sen sijaan pienten eläkesäätiöiden ja -kassojen vastuuhenkilöt (esimerkiksi toimitusjohtaja tai hallituksen puheenjohtaja) ovat useimmiten työsuhteessa taustatyönantajaansa ja hoitavat eläkesäätiöiden asioita oman toimensa ohella luottamustehtävänä. Pieni eläkesäätiö tai eläkekassa voisi palkata tarvittavan määrän omia toimihenkilöitä eläkeasioiden käsittelyyn ja puhelinneuvontaan, mutta se olisi pitkällä aikavälillä eläkelaitokselle taloudellisesti kestämätön ratkaisu.

Pienten eläkesäätiöiden ja -kassojen toimintaedellytyksien turvaamiseksi tulee ottaa huomioon myös vakuutus- ja sijoitusriskin hallinta sekä hoitokulut. Hoito-kuluilla tarkoitetaan eläkelaitoksen hallinnosta aiheutuvia juoksevia kuluja, joiden pysyminen kohtuullisella tasolla vaikuttaa osaltaan eläkesäätiön tai -kassan kannattavuuteen verrattuna asiakkuuteen työeläkeyhtiössä. Koska eläkesäätiöt ja eläkekassat ovat usein pieniä, voi palvelujen hankkiminen eläkelaitoksen ulkopuolelta olla tarpeen tietyn erityisasiantuntemuksen hankkimiseksi, mutta samalla ulkoistuksella on vaikutusta myös hoitokulujen karsimiseksi.

Pienempien laitosten mahdollisuus hankkia palveluyritykseltä tiettyjä eläkekäsittelyprosessiin liittyviä tehtäviä olisi tarkoituksenmukaista, koska esimerkiksi neuvonta ja tehtävien hoitamisessa välttämättä tarvittavien erilaisten työeläkealaan liittyvien järjestelmien ja ohjelmien käyttö vaatii erityistä osaamista ja sen jatkuvaa ylläpitämistä. Pienelle eläkelaitokselle osaamisen hankkiminen ja ylläpitäminen palveluyrityksen toimesta on kustannustehokkaampaa, kun tapauksia tulee käytännössä eläkelaitoksen käsiteltäväksi vain satunnaisesti. Oman henkilökunnan yksittäisiin toimihenkilöihin liittyy myös huomattava henkilöriski esimerkiksi sijaistamisen kannalta. Palveluyrityksen palveluksessa on tälläkin hetkellä useampi eläkeasiantuntija ja koska tapauksia tulee käsiteltäväksi enemmän, varmistetaan ammattitaidon ylläpitäminen erityyppisten tapausten käsittelyssä.

2.9Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle perustuslain 124 §:n nojalla ja alihankinta

Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain

(731/1999)124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.

Julkisen hallintotehtävän edelleen siirtämistä kutsutaan subdelegoinniksi. Perustuslain 124 § koskee mahdollisuutta tiettyjen edellytysten täyttyessä säätää julkisen hallintotehtävän siirtämistä muulle kuin viranomaiselle, eikä säännös käsittele sinänsä subdelegointia. Muulle kuin viranomaiselle siirretyn julkisen hallintotehtävän edelleen siirtämiseen on perustuslakivaliokunta suhtautunut lähtökohtaisesti kielteisesti, joskaan ei ehdottoman torjuvasti.

Työeläkejärjestelmän osalta on vakiintuneesti katsottu, että eläkelaitokset hoitavat julkista hallintotehtävää. Perustuslakivaliokunnan työeläkejärjestelmän toimijoita koskeva niukahko lausuntokäytäntö on koskenut lähinnä työeläkevakuutusyhtiöitä, mutta samojen näkökohtien voidaan katsoa koskevan pitkälti myös eläkesäätiöitä ja eläkekassoja. Eläkesäätiöt ja eläkekassat toteuttavat samaa lakisääteistä työeläketurvan toimeenpanoon ja vakuuttamiseen liittyvää tehtävää, ja omaavat samanlaisia lakisääteiseen tehtäväänsä liittyviä erityispiirteitä kuin työeläkevakuutusyhtiöt.

Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään suhtautunut julkisen hallintotehtävän subdelegointiin lähtökohtaisesti kielteisesti. Subdelegointia on pidetty mahdollisena tilanteissa, joissa on kyse ollut teknisluonteisesta tehtävästä tai puhtaasti avustavasta tehtävästä ja joissa alihankkijaan kohdistuvat samat laatuvaatimukset ja vastaava valvonta kuin alkuperäiseen tehtävän hoitajaan tai lakisääteiseen palvelun tuottajaan (PeVL 26/2017 vp, s. 51, PeVL 6/2013 vp, s. 4).

3Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on säätää eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetussa laissa eläkesäätiön ja eläkekassan mahdollisuudesta hankkia tiettyjä tarkasti rajattuja täydentäviä julkisia hallintotehtäviä palveluyritykseltä, ja näin saattaa lainsäädäntö vastaamaan perustuslain 124 §:ssä säädettyjä edellytyksiä. Tavoitteena on selkeyttää nykyistä oikeustilaa ja saattaa vuosikymmeniä jatkunut vakiintunut käytäntö laintasoiseksi, jotta jatkossakin voidaan turvata pienten eläkelaitosten toimintaedellytykset ja työeläkejärjestelmän eri toimijoiden moninaisuus.

Tavoitteena on myös palveluyrityksen avulla taata laaja työeläkealan asiantuntemus sekä tehokkaat toimintaprosessit eläkesäätiössä tai eläkekassassa vakuutettuna olevan työntekijän tai etuudensaajan eläkeasian käsittelyssä. Eläkelaitoksella olisi lailla säädetty mahdollisuus hankkia tehtäviinsä erikoistuneelta palveluyritykseltä tarvitsemiaan täydentäviä palveluja. Palveluyritykseltä vaadittavista edellytyksistä säädettäisiin laissa. Tavoitteena on varmistaa eläkesäätiössä tai eläkekassassa vakuutettuna olevien työntekijöiden eläkeasioiden käsittelyn asianmukaisuus, luotettavuus ja jatkuvuus sekä yksilön oikeusturvan ja perusoikeuksien toteutuminen.

Tavoitteena on lisäksi säilyttää työnantajan mahdollisuudet jatkossakin valita, vakuuttaako se työntekijänsä eläkesäätiössä, eläkekassassa vaiko työeläkevakuutusyhtiössä sekä turvata pienten toimijoiden edellytykset palvella asiakkaitaan hyvän hallinnon vaatimusten mukaisesti ja viivytyksettä. Alihankintaa koskevan oikeustilan selkeyttäminen voi myös osaltaan edistää uusien eläkesäätiöiden ja eläkekassojen perustamista.

4Ehdotukset ja niiden vaikutukset

4.1Keskeiset ehdotukset

Voimassa olevassa lainsäädännössä ei ole säännöstä, jonka perusteella eläkesäätiö tai eläkekassa voisi siirtää osan julkisista hallintotehtävistään palveluyritykselle. Osa eläkesäätiöistä ja eläkekassoista on kuitenkin hankkinut vakiintuneesti tiettyjä eläkekäsittelyprosessiin liittyviä palveluja palveluyrityksiltä jo useiden vuosikymmenten ajan.

Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annettuun lakiin uusi 17 a luku, jossa olisi säännökset mahdollisuudesta alihankkia tiettyjä tehtäviä palveluyritykseltä, perustuslain 124 §:n reunaehdot huomioon ottaen. Ehdotettujen muutoksien myötä eläkelaitoksella olisi mahdollisuus hankkia tarvittaessa tiettyjä eläkelaitoksen julkista hallintotehtävää täydentäviä palveluja palveluyritykseltä, ja täten hoitaa muun muassa eläkeprosessiin liittyviä tehtäviä joustavasti ja yksittäisen henkilön edut parhaimmalla tavalla turvaavasti.

Kyse olisi siten eläkesäätiöiden ja eläkekassojen vakuutustoiminnassaan hoitamien julkisten hallintotehtävien osittaisesta subdelegoinnista, mihin perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on suhtauduttu pidättyvästi. Lähtökohtaisesti toimijan, jolle on lailla tai lain nojalla annettu julkinen hallintotehtävä, tulisi hoitaa tehtävä itse. Siten eläkesäätiön tai -kassan tulisi lähtökohtaisesti huolehtia ja vastata niiden lakisääteisten tehtävien hoitamisesta jatkossakin. Kuitenkin ehdotuksen mukaisesti tiettyjen täydentävien tehtävien hankkiminen palveluyritykseltä voisi olla eläkesäätiöiden ja eläkekassojen erityispiirteet huomioon ottaen mahdollista laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä.

Esityksessä ehdotetaan, että eläkesäätiöillä ja eläkekassoilla olisi mahdollisuus siirtää tiettyjä työeläkkeiden käsittelyyn liittyviä, julkista hallintotehtävää täydentäviksi katsottavia tehtäviä palveluyritykselle alihankintana tuotettavaksi. Käytännössä palveluyritys ja eläkelaitos tekisivät keskinäisen hallintosopimuksen siitä, mitä laissa säädetyistä tehtävistä palveluyritys voisi hoitaa.

Palveluyrityksen tuottamissa tehtävissä olisi kyse eläkelaitoksen toimintaa täydentävistä tehtävistä, eikä niihin liittyisi harkintavaltaa tai varsinaista päätöksentekoa. Nämä lähinnä eläkekäsittelyprosessiin liittyvät toimet, joita eläkelaitoksen olisi mahdollista alihankkia palveluyritykseltä, olisi tarkkarajaisesti määritelty eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetussa laissa. Eläkelaitos ei saisi hankkia sellaisia palvelutehtäviä, joissa käytettäisiin julkista valtaa. Siten esimerkiksi vakuutettujen etuuspäätöksien ratkaiseminen säilyisi jatkossakin eläkelaitoksen tehtävänä. Eläkehakemuskäsittelyprosessissa muutoksenhakukelpoisen päätöksen antaisi aina eläkelaitoksen tähän tehtävään valtuuttama käsittelijä tai esimerkiksi toimitusjohtaja tai hallituksen jäsen, jolla olisi käytössään kaikki päätöksen tekemiseksi tarvittavat tiedot.

Eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annettua lakia sovelletaan viittaussäännösten nojalla myös vakuutuskassoihin ja lisäeläkelaitoksiin, minkä vuoksi esityksessä ehdotetaan muutettavan niitä koskevien lakien soveltamisalasäännöksiä siten, että nyt ehdotettavat alihankintaa koskevat säännökset rajataan soveltamisalan ulkopuolelle.

Esityksessä ehdotetaan lisäksi, että Finanssivalvonta valvoisi palveluyritystä siltä osin, kuin palveluyritys hoitaa eläkesäätiön tai eläkekassan palveluyritykseltä alihankkimia tehtäviä. Tällaisia valvottavia asioita ovat muun muassa lain uuden 17 a luvun 1 §:n mukaiset eläkelaitoksen alihankkimat tehtävät ja että ne vastaavat lain vaatimuksia sekä sitä mitä tehtäviä eläkelaitos on ilmoittanut Finanssivalvonnalle alihankkivansa. Lisäksi Finanssivalvonta valvoo, että lain 17 a luvun 2 §:ssä hankittavia tehtäviä koskevasta sopimuksesta sanottua on noudatettu eläkelaitoksen ja palveluyrityksen välillä.

Esityksessä ulotettaisiin lisäksi virkavastuusääntely koskemaan eläkesäätiöiden ja eläkekassojen työntekijöitä sekä palveluyrityksen työntekijöitä silloin kuin he hoitavat julkisia hallintotehtäviä. Finanssivalvonta valvoisi palveluyritystä siltä osin, kuin eläkekassa- tai eläkesäätiö on siltä alihankkinut palveluita. Näin alihankitun tehtävän hoitamiseen kohdistuisi suora viranomaisvalvonta.

4.2Pääasialliset vaikutukset

4.2.1Vaikutukset eläkesäätiöihin ja eläkekassoihin

Esityksessä ehdotetun mukaan eläkelaitos voisi hankkia alihankintana palveluyritykseltä ensinnäkin eläkekäsittelyyn liittyviä palveluja. Esimerkiksi hakemuksen käsittelyyn liittyvät hakemuksen vastaanottamiseen, täydennyspyyntöjen tekemiseen ja päätöksen tiedoksiantoon liittyvät tehtävät ovat teknisluonteisia tehtäviä. Pääasiallisina perusteluina ovat hajautetun järjestelmän ylläpitäminen jatkossakin, pienten toimijoiden toimintaedellytysten turvaaminen, kustannustehokas toiminta ja eläkekäsittelyyn osallistuvan henkilökunnan asiantuntemuksen ylläpitäminen.

Esityksellä olisi vain vähäisiä vaikutuksia eläkesäätiöiden ja eläkekassojen nykyiseen käytännön toimintaan nähden, koska ehdotettavilla lainsäädännön muutoksilla vakiinnutettaisiin nykyinen toimintamalli. Oikeustilan selkeyttäminen vaikuttaisi kuitenkin siten, että pieniä eläkesäätiöitä ja eläkekassoja ei purettaisi työeläkevakuutusyhtiöön siitä syystä, että nykyisen toimintamallin jatkuvuus koetaan epävarmaksi tai että Finanssivalvonta kohdistaisi niihin suoraan valvontatoimenpiteitä julkisten hallintotehtävien alihankkimisesta ja puuttuvasta lainsäädäntöpohjasta johtuen.

Myöskään isompien eläkesäätiöiden ja eläkekassojen nykyiseen käytännön toimintaan esityksellä ei olisi merkittäviä vaikutuksia, sillä ne eivät pääsääntöisesti ole alihankkineet esityksessä kuvattuja täydentäviä julkisia hallintotehtäviä. Kuitenkin uusi lainsäädäntö antaisi niillekin jatkossa mahdollisuuden alihankkia palveluyritykselle palveluja, jos se eläkelaitoksissa katsottaisiin resurssien oikeanlaisen kohdentamisen tai muun syyn takia tarkoituksenmukaiseksi. Ehdotettu sääntely koskisi siten keskeisesti seitsemää eläkelaitosta, joiden vakuutettujen ja eläkkeensaajien määrä on 10 600 (vakuutetut) ja 11 000 (eläkkeensaajat).

Eläkesäätiön ja eläkekassan vastuuhenkilöihin ja työntekijöihin kohdistuvasta virkavastuusta käytettäessä julkista valtaa tai muuten hoidettaessa julkisia hallintotehtäviä ei ole nimenomaisesti säädetty voimassa olevassa laissa. Samalla kun laissa säädettäisiin palveluyrityksen työntekijöiden virkavastuusta silloin, kun he hoitavat täydentäviä julkisia hallintotehtäviä eläkelaitoksen puolesta, säädettäisiin selvyyden vuoksi myös eläkesäätiön ja eläkekassan vastuuhenkilöiden ja työntekijöiden virkavastuusta silloin, kun he hoitavat julkisia hallintotehtäviä. Esityksessä virkavastuusääntely ulotettaisiin näin koskemaan sekä palveluyrityksen, että eläkekassan ja eläkesäätiön työntekijöitä. Tämä selkeyttäisi sekä pienten että isojen eläkesäätiöiden ja eläkekassojen palveluksessa olevien ja niiden tehtäviä muutoin hoitavien henkilöiden asemaa ja virkavastuun alaa. Kun osa eläkesäätiöistä ja eläkekassoista on vakiintuneesti jo pitkään hankkinut palveluyrityksiltä tiettyjä täydentäviä julkisia hallintotehtäviä ilman laissa olevaa sääntelyä, esitys selkeyttäisi nykyistä epäselvää oikeudentilaa.

4.2.2Vaikutukset työnantajiin

Esityksellä ei ole merkittäviä vaikutuksia eläkesäätiöissä ja eläkekassoissa osakkaina oleviin työnantajiin, koska eläkesäätiöiden ja eläkekassojen toiminnan olisi tarkoitus jatkua nykyisellä toimintamallilla.

Koska esityksen tarkoitus on osaltaan edistää uusien eläkelaitoksien perustamista selkeyttämällä oikeustilaa, vaikuttaisi tämä muihin työnantajiin siten, että niillä säilyisi todellinen mahdollisuus valita työntekijänsä työeläketurvan järjestäminen eläkesäätiössä ja eläkekassassa ja tavoitella siitä koituvia hyötyjä suhteessa työeläkevakuutuksen ottamiseen työeläkevakuutusyhtiöstä.

4.2.3Vaikutukset työntekijöihin ja kotitalouksiin

Ehdotuksella ei ole välittömiä vaikutuksia työntekijöiden tai kotitalouksien asemaan, sillä esityksen tavoitteena on lähtökohdiltaan säilyttää nykyinen toimintamalli. Esityksen tavoitteena on osaltaan edistää sitä, että eläkesäätiöt ja -kassat säilyvät työnantajalle vaihtoehtona järjestää lakisääteinen eläketurva muualla kuin työeläkevakuutusyhtiössä. Eläketurvan järjestäminen työnantajayrityksen omassa eläkesäätiössä tai -kassassa on työntekijää lähellä oleva pienimuotoisempi työeläketurvan hoitamistapa, jolloin eläketurvan hoitoon liittyvän palvelun näissä laitoksissa voidaan yleisesti ottaen kuvata muodostuvan henkilökohtaisemmaksi. Kuntoutus- ja työkyvyttömyyseläketapauksia näissä laitoksissa käsitteleville, kuten asiantuntijalääkärille, muodostuu kattava käsitys kyseisille työpaikoille ominaisista työtehtävistä ja työskentelyolosuhteista.

Vakuutetun työntekijän oikeudelliseen asemaan tai työntekijöiden etujen turvaan ei ole vaikutusta sillä, onko työntekijä vakuutettuna eläkesäätiössä, -kassassa vai työeläkevakuutusyhtiössä. Työntekijät maksavat lakisääteiseen eläkeikään asti työntekijältä perittävää työeläkevakuutusmaksua, jonka suuruus ei riipu siitä, missä eläkelaitoksessa työntekijä on vakuutettuna. Kun työntekijä saavuttaa eläkeiän, eläkepäätöksen antaa pääsääntöisesti se eläkelaitos, jossa työntekijä on viimeksi ollut vakuutettuna ennen eläkkeelle jäämistään. Tämä eläkelaitos myös maksaa eläkkeen ja vastaa päätöstä koskeviin tiedusteluihin. Maksussa oleva eläke kuitenkin rahoitetaan kaikkien niiden eläkelaitosten toimesta, joissa työntekijä on työuransa aikana ollut vakuutettuna. Viime kädessä, jos eläkelaitos joutuisi konkurssiin, sen osuus eläkevastuista katettaisiin työeläkelaitosten kustannusten jaon kautta kaikkien työeläkelaitosten yhteisvastuusta. Ehdotukseen ei sisälly säännöksiä, joilla muutettaisiin edellä selostettua vakuutetun työntekijän asemaa.

4.2.4Vaikutukset palveluyrityksen toimintaan

Esityksen myötä eläkelaitoksen ja palveluyrityksen olisi solmittava keskenään erityinen hallintosopimus, jos eläkelaitos hankkisi palveluyritykseltä laissa tarkoitettuja tehtäviä. Tämä aiheuttaisi siten jonkin verran hallinnollista työtä myös jo käynnissä olevan palvelutoiminnan osalta.

Palveluyrityksen olisi jatkossa täytettävä tietyt, muun muassa asiantuntemukseen ja taloudelliseen asemaan liittyvät laissa säädetyt edellytykset. Jatkossa lain tasolla säädettäisiin myös palveluyrityksen velvollisuudesta riskienhallintaan, sisäiseen valvontaan ja jatkuvuussuunnitteluun sen hoitaessa laissa tarkoitettuja tehtäviä eläkelaitoksen puolesta. Palveluyritykseen ehdotetaan kohdistuvan suora Finanssivalvonnan valvonta.

Esityksessä ehdotetuilla muutoksilla ei toteutuessaan olisi merkittäviä vaikutuksia nykyisen palveluyrityksen käytännön toimintaan, koska palvelujen tarjoamista olisi tarkoitus jatkaa nykyisellä toimintamallilla. Merkittäviä vaikutuksia palveluyrityksen asemaan tulisi kuitenkin sitä kautta, että toiminnan harjoittamisen oikeusperusta vahvistuisi ja nykyistä toimintamallia voitaisiin pitää kestävänä, kun palveluyritys tunnustettaisiin lainsäädännön tasolla tahoksi, joka edellytykset täyttäessään voisi hoitaa tiettyjä julkisia hallintotehtäviä eläkelaitoksen puolesta. Myös sellaisten yksittäisten työntekijöiden, jotka hoitavat palveluyrityksessä eläkelaitoksen julkisia hallintotehtäviä, asema selkiytyisi virkavastuusäännösten kautta.

Esitys mahdollistaisi myös muiden palveluyritysten alalle tulon, sillä lainsäädännössä olisi selkeästi määritelty, minkälaiset edellytykset palveluyhtiön olisi täytettävä julkisia hallintotehtäviä hoitaessaan.

4.2.5Vaikutukset julkiseen talouteen

Esityksellä ei ole vaikutuksia julkiseen talouteen. Eläkesäätiöt ja -kassat vakuuttavat sellaista yksityisellä alalla tehtävää työtä, mitä tarkoitetaan työntekijän eläkelaissa ja yrittäjän eläkelaissa.

4.2.6Vaikutukset kansantalouteen

Ehdotus parantaa osaltaan pienten eläkesäätiöiden ja -kassojen toimintaedellytyksiä ja vahvistaa sitä kautta hajautettua työeläkejärjestelmää. Hajautettu työeläkejärjestelmä on keskeinen osa suomalaista eläkejärjestelmää, jossa hajautus nähdään muun muassa keinona eläkevaroihin liittyvien riskien pienentämiseksi sekä työnantajan valinnanvapauden turvaamiseksi. Hajautettu eläkejärjestelmä tuo myös jonkin verran kilpailua lakisääteisen eläketurvan toimeenpanoon, mikä on omiaan edistämään tuottavuutta ja tehokkuutta. Eläkejärjestelmän tuottavuus ja tehokkuus voi kasvaa myös eläkesäätiöiden ja -kassojen toiminnan kautta, sillä työnantaja voi osakkaana vaikuttaa sijoitustoimintaan ja hallintokuluihin.

Eläkesäätiöiden ja -kassojen toiminnalla on niiden harjoittaman, vastuuvelan katteena olevan omaisuuden sijoittamisen kautta vaikutusta myös pääomamarkkinoihin. Eläkesäätiöt ja -kassat voivat työeläkevakuutusyhtiötä pienempinä sijoittajina ja hallinnoltaan kevyempinä organisaatioina olla halukkaampia sijoittamaan myös pieniin ja keskisuuriin yrityksiin, mikä voi parantaa näiden yritysten rahoituksen saatavuutta. Pääomamarkkinat toimivat sitä paremmin, mitä enemmän markkinoilla on erikokoisia toimijoita, joilla on sijoitustoiminnassaan erilaisia näkemyksiä ja riskiprofiileja. Eläkesäätiöiden ja -kassojen riittävällä määrällä on siis vaikutusta myös kotimaisiin pääomamarkkinoihin.

4.2.7Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Finanssivalvontaan esityksellä on vaikutuksia siten, että Finanssivalvonnalle tulisi esityksen mukaan uusi tehtävä, kun Finanssivalvonnan valvottavaksi tulisi laissa mainittu palveluyritys siltä osin, kuin palveluyritys hoitaa eläkesäätiön tai eläkekassan palveluyritykseltä alihankkimia tehtäviä. Finanssivalvonta ottaisi lisäksi vastaan ilmoitukset alihankittavista tehtävistä tai niiden muutoksista laissa säädetyn mukaisesti.

Eläkesäätiöitä- ja -kassoja on yhteensä 10 ja vaihtelua on siinä, kuinka laajasti toimijat olisivat kiinnostuneet toimintoja alihankkimaan. Kuitenkin selvää on, että palveluyritysten valvonta eläkelaitoksen alihankittujen tehtävien suorittamisen osalta lisäisi Finanssivalvonnan tehtäviä jonkin verran.

4.2.8Tietosuojaan liittyvät vaikutukset

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679, annettu 27 päivänä huhtikuuta 2016, luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) mukaan henkilötietojen käsittelylle tulee olla asetuksen 6 artiklan mukainen oikeusperusta. Kansallinen, asetusta tarkentava lainsäädäntö on mahdollista henkilötietojen käsittelyn perustuessa 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan tai 6 artiklan 1 kohdan e alakohtaan. Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan henkilötietojen käsittely on lainmukaista, jos käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisten velvoitteiden noudattamiseksi. Työeläkkeen määrääminen on eläkelaitoksen lakisääteinen velvoite, joten henkilötietojen käsittely työeläkeasian käsittelemiseksi perustuisi asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan.

Eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain 17 a luvun 17 §:n 3 momentissa lueteltujen tehtävien hoitamiseen voi liittyä henkilötietojen käsittelyä. Eläkelaitoksen alihankkiessa palveluita palveluyritykseltä eläkelaitos olisi yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 7 kohdan mukainen rekisterinpitäjä ja palveluyritys olisi 4 artiklan 8 kohdan mukainen henkilötietojen käsittelijä. Henkilötietojen käsittelyn oikeusperuste olisi näin ollen rekisterinpitäjän eli eläkelaitoksen lakisääteisen velvoitteen noudattaminen, ja palveluyritys käsittelisi henkilötietoja rekisterinpitäjän lukuun yleisen tietosuoja-asetuksen 28 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun, henkilötietojen käsittelijän suorittamaa käsittelyä määrittelevän sopimuksen perusteella. Tarkoitettu sopimus sitoo henkilötietojen käsittelijää suhteessa rekisterinpitäjään ja siinä vahvistetaan muun muassa käsittelyn kohde ja kesto, käsittelyn luonne ja tarkoitus, henkilötietojen tyyppi ja rekisteröityjen ryhmät velvollisuudet ja oikeudet. Käsittelyn on täytettävä yleisen tietosuoja-asetuksen vaatimukset rekisteröidyn oikeuksien suojelemiseksi. Henkilötietojen käsittelijänä palveluyrityksen on yleisen tietosuoja-asetuksen mukaisesti toteutettava riittävät suojatoimet sekä asianmukaiset tekniset ja organisatoriset toimenpiteet.

Palveluyritys käsittelisi nykyiseen tapaan tietoja eläkelaitoksen lukuun, eikä nykyistä vastaavan käytännön saattaminen lain tasolle esityksen mukaisesti johtaisi siihen, että palveluyritys määrittelisi henkilötietojen käsittelyn tarkoituksia tai keinoja. Henkilötietojen käsittelyn tarkoitus ja keinot määriteltäisiin ensisijaisesti työeläkelainsäädännössä ja siltä osin kuin harkintaa jäisi rekisterinpitäjälle, se kuuluisi eläkelaitokselle. Eläkelaitos rekisterinpitäjänä vastaisi tietojen oikeellisuudesta. Palveluyritys toimisi eläkelaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen pohjalta eläkelaitoksen ohjeiden mukaisesti. Palveluyrityksellä ei olisi oikeutta käyttää tietoja muihin tarkoituksiin kuin niihin, jotka kuuluvat tehdyn sopimuksen piiriin. Palveluyrityksellä ei olisi itsenäisiä tiedonsaantiin liittyviä oikeuksia, vaan oikeus tiedonsaantiin perustuisi eläkelaitoksen tiedonsaantioikeuteen.

Palveluyrityksen suorittamat rekisterinhoidolliset ja avustavat tehtävät olisivat epäitsenäisiä, eikä niihin sisältyisi päätöksentekoa tai harkintavaltaa. Tuottaessaan näitä palveluja palveluyritys toimisi niin ikään, yleiseen tietosuoja-asetukseen sisältyvän henkilönkäsittelijän määritelmän mukaisesti, rekisterinpitäjän eli eläkelaitoksen lukuun.

5Muut toteuttamisvaihtoehdot

5.1Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Valmistelun aikana selvitettiin vaihtoehtoisia malleja turvata sekä lainsäädännöllisin että muilla keinoin pienten eläkelaitosten elinkelpoisuus. Valmistelun kuluessa on arvioitu myös mahdollisuutta, että tilanne jatkuisi lainsäädännöllisesti ennallaan.

5.1.1Lakisääteinen palveluyhtiö

Valmistelun aikana työryhmässä selvitettiin mahdollisuutta säätää siitä, että eläkesäätiöiden ja -kassojen toimintaa ulkoistettaisiin suoraan eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain nojalla erilliseen palveluyhtiöön. Mallin mukaisesti eläkesäätiö ja -kassa voisi valita toimimisen voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti eli ilman julkisiksi hallintotehtäviksi katsottavien toimintojen ulkoistamista tai siten, että osa toiminnasta olisi lailla säädellyssä palveluyhtiössä.

Mallin mukaisesti eläkesäätiö ja -kassa voisi liittyä yhtiöön osakkaaksi ja se vastaisi tällöin osaltaan yhtiön toiminnasta aiheutuvista kuluista. Yhtiö ei saisi tuottaa palveluita muille kuin osakkaana oleville eläkesäätiöille ja -kassoille eikä se saisi harjoittaa muuta kuin sille laissa säädettyä toimintaa. Osakkaana olevat eläkesäätiöt ja -kassat luovuttaisivat palveluyhtiölle valmistelutehtävien lisäksi myös ratkaisuvallan sen valmistelemissa asioissa eli julkisen vallan käyttöä. Palveluyhtiön tehtävänä olisi esimerkiksi eläkepäätösten valmistelu ja ratkaiseminen. Koska kyseessä olisi eläkesäätiöistä ja -kassoista erillinen yhtiö, esimerkiksi osakeyhtiö, yhtiö vastaisi itsenäisesti tekemistään päätöksistä. Eläkesäätiöt ja -kassat vaikuttaisivat yhtiön toimintaan omistajaohjauksen keinoin yhtiökokouksessa ja yhtiön hallituksessa.

Tällaisessa mallissa eläkevarat ja vastuuvelka säilyisivät eläkesäätiöissä ja -kassoissa. Eläkkeet myös maksettaisiin edelleen eläkesäätiöiden ja -kassojen varoista. Eläkejärjestelmän hajautus ei tältä osin muuttuisi. Palveluyhtiön toiminnan rahoittamisesta kukin osakas vastaisi laissa säädetyn perusteen mukaisesti, joka voisi perustua esimerkiksi vakuutettujen lukumäärään ja vastuuvelan määrään.

Edellä kuvatun toimintamallin luominen todettiin valmisteluvaiheessa vaikeaksi. Eläkelaitoksen olisi valittava, hoitaisiko se itse kaikki julkiset hallintotehtävät vai siirtäisikö se ne lakisääteiseen palveluyhtiöön, mikä tekisi toiminnasta jäykkää ja rajoittaisi etenkin isompien eläkesäätiöiden ja -kassojen toimimista tarkoituksenmukaisella tavalla. Lisäksi osassa nykyisistä eläkesäätiöistä ja -kassoista hoidetaan sekä lakisääteistä että lisäeläketurvaa, eikä olisi tarkoituksenmukaista tai kustannustehokasta, että näihin liittyvät palvelut olisi pakollista hankkia eri tahoilta. Myös esimerkiksi nykyisen palveluyrityksen muuttamiselle lailla edellä kuvatun mukaiseksi lakisääteiseksi palveluyhtiöksi ei voitaisi katsoa olevan sellaisia yhteiskunnallisesti painavia perusteita, joiden nojalla palveluyrityksen omaisuudensuojan rajoittaminen olisi hyväksyttävää.

Jos alalle olisi perustettava uusi lakisääteinen palveluyhtiö, avoimeksi jäisi, miten se esimerkiksi hankkisi työeläkealalla tarvittavat tietojärjestelmät. Eläkesäätiöiden ja -kassojen eläkekäsittelytoiminnassaan käyttämät keskeiset tietojärjestelmät ovat nykyisen palveluyrityksen omistamat ja niitä on kehitetty vuosikymmeniä vastaamaan työeläkealan vaatimuksia. Koska tässä mallissa palveluyhtiön toiminnalle olisi tarpeellista asettaa rajoituksia, kuten palvelujen tarjoamisen rajoittaminen muille kuin sen osakkaana oleville eläkesäätiölle ja -kassoille sekä liiketoiminnan harjoittamisen kielto, tekisi tämä todennäköisesti toiminnan harjoittamisesta ylipäätään käytännössä taloudellisesti kannattamatonta, kun toiminnan volyymi jäisi alhaiseksi. Valmistelussa katsottiin, ettei malli toisi toteuttamiskelpoista ratkaisua pienten eläkelaitosten elinkelpoisuuden turvaamiselle.

5.1.2Useiden työsuhteiden malli

Valmistelussa on lisäksi pohdittu mahdollisuutta varmistaa pienten eläkelaitosten toiminnan tulevaisuus siten, että kukin eläkelaitos palkkaisi asiantuntevan eläkekäsittelijän omaksi työntekijäkseen hoitamaan eläkekäsittelyprosessiin liittyvät julkiset hallintotehtävät. Tällöin ei olisi tarpeen lainkaan säätää laissa julkisten hallintotehtävien hankkimisesta palveluyritykseltä, koska eläkeasiantuntija olisi työsuhteessa eläkelaitokseen sen johdon ja valvonnan alaisuudessa.

Käytännössä tämä malli tarkoittaisi nykyisin alalla toimivan palveluyrityksen eläkeasiantuntijoiden palkkaamista pienten eläkelaitosten palvelukseen. Malli olisi hallinnollisesti erittäin hankala toteuttaa. Kaikkien palveluyrityksen nykyisten eläkeasiantuntijoiden olisi käytännössä oltava yhtäaikaisesti sekä kunkin pienen eläkelaitoksen että palveluyrityksen työntekijöinä. Palveluyrityksen asiantuntijat sijaistavat nykyisellään tarvittaessa toisiaan, mikä on riskienhallin-nallisesti tärkeää. Kaikki asiantuntijat osallistuvat myös puhelimitse tapahtuvaan neuvontaan, eikä esimerkiksi tätä yksittäistä tehtävää voida jakaa kullekin asiantuntijalle eläkelaitoskohtaisesti. Asiakasneuvonnan on hallintolain vaatimusten mukaisesti oltava jatkuvaa ja viivytyksetöntä, joten ei olisi mahdollista ottaa yksittäistä eläkekäsittelijää eläkelaitoksen palvelukseen vain siksi ajaksi, kun eläkehakemus tulee käsiteltäväksi.

Asiantuntijoiden olisi oltava samaan aikaan myös palveluyrityksen palveluksessa hoitaessaan eläkelaitoksen muita kuin julkisia hallintotehtäviä, kuten esimerkiksi tietojärjestelmien kehittämiseen liittyviä asiantuntijatehtäviä ja lisäeläkekäsittelyyn liittyviä tehtäviä. Jos yhdellä asiantuntijalla olisi esimerkiksi seitsemän työsopimusta voimassa samaan aikaan, olisi tämä erityisesti työntekijän oikeuksien ja velvollisuuksien kannalta monimutkainen järjestely, eikä työntekijää voisi missään tilanteessa velvoittaa tällaisen järjestelyn osapuoleksi. Nykyisten työntekijöiden työsuhteessa pysyminen ja uusien rekrytoiminen voisi käydä haastavaksi. Myös palkanmaksun ja muiden työnantajan velvoitteiden kannalta järjestely kävisi hallinnollisesti vaikeaselkoiseksi ja resursseja vieväksi sekä eläkelaitosten että palveluyrityksen näkökulmasta.

Valmistelussa katsottiin, ettei tällainen järjestely olisi tarkoituksenmukainen tai tehokas tapa ratkaista ongelmallista nykytilannetta ja varmistaa pienten eläkelaitosten elinkelpoisuutta jatkossa.

5.1.3Toiminnan jatkaminen nykymallilla

Valmistelun aikana on tarkasteltu myös vaihtoehtoa, että eläkesäätiöiden ja eläkekassojen toimintaa jatkettaisiin nykyisellä toimintamallilla eli ilman alihankintaa koskevaa lainsäädäntöä. Tämä toiminta saattaisi olla vastoin nykyistä sääntelyä, jolloin Finanssivalvonta tulisi puuttumaan palvelujen alihankinnan nykytilaan ja kieltäisi tiettyjen, yleisen käsityksen mukaan julkisiksi hallintotehtäviksi katsottavien palvelujen alihankkimisen palveluyritykseltä, koska sen mahdollistavaa voimassa olevaa sääntelyä ei olisi eikä myöskään sen säätämistä suunniteltaisi. On myös merkillepantavaa, että ylimmät laillisuusvalvojat valvovat myös yksityisiä toimijoita niiden hoitaessa julkista hallintotehtävää.

Edelleen eläkesäätiöitä ja -kassoja sitoo voimassa oleva lainsäädäntö siitä, mitä lakisääteisiä tehtäviä niiden tulee virkavastuulla hoitaa.

Jos pienet eläkelaitokset eivät arvioisi edellä kuvattua palveluyrityksen eläkeasiantuntijoiden palkkaamiseen perustuvaa mallia toteuttamiskelpoiseksi ratkaisuksi, johtaisi se siihen, että niillä tulisi käytännössä muuten olla riittävästi resursseja järjestää eläkeasioiden käsittelyprosessi kokonaisuudessaan itse. Mikäli tämä olisi liian haasteellista huomioon ottaen pienten eläkelaitosten volyymit, saattaisi tilanne johtaa siihen, että eläkelaitokset eivät enää voisi olla toiminnassa ja ne purkautuisivat työeläkevakuutusyhtiöön.

6Lausuntopalaute

Luonnoksesta hallituksen esitykseksi järjestettiin lausuntokierros 30.10.–16.12.2024 (lausuntopyynnön diaarinro VN/2986/2023). Hallituksen esitysluonnokseen annetut lausunnot ovat julkisesti saatavilla lausuntopalvelussa osoitteessa:

https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/Participation?proposalId=9bd256da-82e9-4a3b-b028-a13be3ed0622 . Oikeusministeriön lausunto on saatavilla

Hankeikkunasta . Lausuntoja eläkesäätiöiden ja eläkekassojen toiminnan ulkoistaminen -työryhmän mietinnöstä tuli yhteensä 29 kappaletta. Sosiaali- ja terveysministeriön lausuntoyhteenveto (13.3.2025, VN/2986/2023, VN/ 2986/ 2023 – STM-88) on saatavissa valtioneuvoston hankeikkunasta.

Lausunnon antoivat seuraavat tahot: Akava ry, Ammattiliitto Pro ry, Apteekkien Eläkekassa, Certior Capital Oy, Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Eläkekassa Verso Eläkesäätiöyhdistys ESY ry, Eläketurvakeskus, Finanssiala ry, Finanssivalvonta, Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT, L-Fashion Group Oy, Oikeusministeriö, Orionin Eläkesäätiö, Porasto Oy, Pääomasijoittajat ry, Sanoman Eläkesäätiö, STTK ry, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Suomen Hypoteekkiyhdistyksen Eläkesäätiö s.r., Telian Eläkesäätiö, Työeläkevakuuttajat TELA ry, Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ry (TYJ), Vakuutuskassat ry, Valion Eläkekassa, Verohallinto, Yara Suomen Eläkesäätiö ja Yleisradion Eläkesäätiö.

Suurin osa lausunnonantajista piti mietinnön mukaista esitystä kannatettavana tai perusteltuna. Kaikki lausunnon antaneet eläkesäätiöt ja -kassat kannattivat ehdotusta. Pääasiallisina perusteluina olivat hajautetun järjestelmän ylläpitäminen jatkossakin, pienten toimijoiden toimintaedellytysten turvaaminen, kustannustehokas toiminta ja eläkekäsittelyyn osallistuvan henkilökunnan asiantuntemuksen ylläpitäminen. Ulkoistamisen rajoittamisen katsottiin heikentävän mahdollisuuksia uusien eläkesäätiöiden ja -kassojen perustamiseen ja se saattaisi johtaa nykyisten toimijoiden lakkauttamiseen ja purkamiseen työeläkevakuutusyhtiöihin. Puoltavissa lausunnoissa katsottiin ulkoistettavaksi ehdotettujen toimintojen olevan luonteeltaan avustavia ja teknisiä, ja eläkesäätiöiden ja -kassojen vastuun ja valvonnan säilyvän selkeänä.

Työeläkevakuuttajat TELA ry kannatti esitystä ja katsoi, että oikeustilan selkeyttäminen lainsäädännössä varmistaisi pienten eläkesäätiöiden ja kassojen toimintamahdollisuudet myös tulevaisuudessa. Eläkesäätiöyhdistys ESY ry katsoi ulkoistamisen tuoneen toimintaan tehokkuutta, kustannustehokkuutta, asiantuntemusta ja operatiivisen riskin hallintaa, joita lailla pieneksi rajoitetun yhteisön olisi ollut hyvin hankala järjestää oman eläkelaitoksen piirissä. Myös henkilöresurssien todettiin tätä kautta kasvaneen. Eläkesäätiöyhdistys ESY ry katsoi lakiin kirjattavaksi ehdotettujen edellytysten varmistavan sen, että tehtävien hoitaminen palveluyhtiön kautta ei vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Pääomasijoittajat ry sekä Certior Capital Oy kannattivat työryhmän mietinnön mukaista esitystä ja katsoivat eri kokoisten toimijoiden toimintaedellytysten turvaamisen olevan keskeistä pääomamarkkinoiden toimivuudelle. Myös Finanssiala ry kannatti ehdotusta ja katsoi sen tukevan työeläkejärjestelmän toimeenpanon hajautusta. Finanssiala ry toi esille, että perustuslain tulkinnasta on tärkeää saada perustuslakivaliokunnan kannanotto, koska valiokunta ei ole ottanut aikaisemmin nimenomaisesti kantaa yksityisten eläkelaitosten oikeuteen ulkoistaa toimintaansa.

Eläketurvakeskus ilmoitti kannattavansa ehdotusta ja pitävänsä tärkeänä, että lakimuutoksilla turvattaisiin jatkossakin erilaiset eläkelaitosmuodot. Hajautetulla järjestelmällä tavoitellaan riskien hajauttamista usean toimijan kesken ja se tarjoaa työnantajille vaihtoehtoisia tapoja eläketurvan järjestämiseksi. Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT, Akava ry, Suomen Ammattijärjestöjen Keskusjärjestö SAK ry sekä Elinkeinoelämän keskusliitto EK kannattivat ehdotusta. Keskeiset perustelut ehdotuksen kannattamiselle olivat pienen eläkelaitoksen toiminnan kustannustehokkuus, toimintaedellytysten turvaaminen sekä työeläkejärjestelmän hajautuksen tukeminen.

Porasto Oy kannatti työryhmän ehdotusta ja katsoi perustuslain kriteerien ja edellytysten täyttyvän. Porasto Oy toi lausunnossaan esille nykyisen hajautetun työeläkejärjestelmän säilyttämisen tärkeyden, työnantajien valinnanvapauden kustannustehokkaaseen eläketurvan hoitamistapaan sekä eläkesäätiöiden ja -kassojen mahdollisuudet sijoittaa pienemmän kokonsa vuoksi varoja sellaisiin suomalaisiin toimijoihin, joihin suuremmilla toimijoilla ei ole mahdollisuutta sijoittaa.

Verohallinto kiinnitti lausunnossa huomiota ehdotuksen myötä tulotietojärjestelmästä tiedonsaantiin oikeutettujen tiedon käyttäjien piirin laajenemiseen ja sen edellyttämään sääntelytarpeeseen tulotietojärjestelmästä annetun lain osalta. Tietojensaanti tulotietojärjestelmästä on nykyisin hoidettu Suomi.fi valtuutuksella eläkelaitoksilta palveluntarjoajille. Lain muutoksen tarkoituksena ei ole laajentaa tietojensaantiin oikeutettuja osapuolia vaan vastaedeskin tietojensaanti hoituisi eläkelaitosten kautta palveluntarjoajalle siten, että tiedot eivät liikkuisi suoraan palveluntarjoajalle vaan eläkelaitos valtuuttaisi palveluntarjoajan erikseen saamaan tiedot sopimuksen perusteella.

STTK ry piti lausunnossaan tärkeänä tavoitteena eläkesäätiöiden ja kassojen toimintaedellytysten turvaamista ja niiden työeläkeyhtiöihin purkamisen estämistä, sekä oikeustilan selkeyttämistä, mutta piti tärkeänä myös, että jatkovalmistelussa mahdollisia heijastusvaikutuksia muuhun lainsäädäntöön tarkastellaan perusteellisesti. Lisäksi jos heijastusvaikutuksia syntyisi ja esityksen ehdotuksia pyrittäisiin laajentamaan koskemaan myös muita kuin eläkesäätiöitä ja -kassoja koskevaa lainsäädäntöä, olisi tällaiset valmisteluprosessit syytä valmistella hyvin perusteellisesti ja erikseen. Erityisesti tämä koskisi arviota siitä, mitä kulloinkin pidetään avustavana ja täydentävänä tehtävänä.

Vakuutuskassat ry toi lausunnossaan esiin, että mikäli ehdotus etenee, tulisi erikseen tarkastella myös lakiin ehdotettuja täydennyksiä suhteessa vakuutuskassojen toimintaan ja niistä annettuun lainsäädäntöön. Myös muiden vakuutusalan toimijoiden erityispiirteitä olisi yhdenvertaisuuden vuoksi tarvittaessa tarkasteltava erikseen, jotta pitkään toimineiden vakuutuskassojen - työpaikkakassat, lisäetuuskassat sekä hautaus- ja eroavustuskassat – toiminnan jatkumista ei vaaranneta. Hallituksen esityksessä on otettu huomioon vakuutuskassojen erityisasema. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi vakuutuskassoista annetun lain 1 luvun 2 §:ää, jossa säädetään eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain soveltamisesta, siten, että uusi 17 a luku, joka koskee eläkesäätiöiden ja eläkekassojen alihankintaa palveluyritykseltä, ei sovellettaisi vakuutuskassoihin. Muiden muutosten osalta pykälien sanamuodoissa puhutaan eläkelaitoksesta, joka itsessään rajaa soveltamisen siten, että pykäliä ei sovelleta vakuutuskassoihin.

Eduskunnan oikeusasiamies totesi lausunnossaan, että eläkesäätiöiden tai -kassojen menettelyt ovat olleet erittäin harvoin oikeusasiamiehen arvioitavana kanteluasioissa Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia suhtautuu lausunnossaan kuitenkin kriittisesti siihen, että eläkesäätiöille ja -kassoille säädettäisiin oikeus hankkia palveluyritykseltä eläkeasian käsittelyyn liittyviä toimia ja että esityksellä palveluyritykselle voitaisiin siirtää tehtäviä, joissa on jo kyse enemmästä, kuin vain teknisistä ja avustusluonteisista tehtävistä. Eduskunnan oikeusasiamies pitää suotavana, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto ottaen huomioon subdelegoinnin poikkeuksellisuuden ja sen sallittavuuden tulkinnanvaraisuuden ja ottaen erityisesti huomioon se, että ehdotuksen sisältämät säännökset mahdollistaisivat eduskunnan oikeusasiamiehen käsityksen mukaan lakisääteisen työeläketurvan käsittelyprosessiin kuuluvien toimintojen ulkoistamisen varsin laajamittaisesti.

Oikeusministeriö, eduskunnan oikeusasiamies, Finanssivalvonta sekä Ammattiliitto Pro ry näkivät ongelmallisena siirrettäväksi ehdotettujen tehtävien laajuuden ja katsoivat, että kyse on enemmästä kuin vain teknisistä ja avustusluonteisista tehtävistä. Tämän vuoksi ehdotuksen yhteensopivuus perustuslain 124 §:n ja subdelegoinnin osalta noudatetun, perustuslakivaliokunnan lausuntoihin perustuvan käytännön kanssa vaarantuisi. Ulkoistaminen nähtiin ongelmallisena myös perustuslain 124 §:n tarkoituksenmukaisuusedellytyksen kannalta. Eduskunnan oikeusasiamies katsoi, että ehdotetut muutokset tulisivat hyvin todennäköisesti pohdintaan vakuutusalalla muutoinkin, ja valmistelun tulisi ulottua laajemmalle kuin vain työeläkeasioiden käsittelyyn. Myös oikeusministeriö kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, ettei mietinnössä ole arvioitu kaikkia niitä julkisia hallintotehtäviä, joita eläkelaitokset ovat toimialallaan ulkoistaneet ja mietinnön tarkastelukulma on rajallinen suhteessa siihen, mitä sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnössä (StVM 19/2021 vp) on todettu. Jatkovalmistelussa on esityksen perusteluihin tarkennettu syitä, jonka vuoksi kaikkia mahdollisia tehtäviä ei ole arvioitu työryhmän työssä.

Oikeusministeriö näki ongelmallisena myös sen, että viranomaisvalvonta kohdistuisi ainoastaan eläkesäätiöihin ja -kassoihin ja alihankkijan julkisen hallintotehtävän hoitamista valvoisi tehtävän antanut eläkesäätiö tai -kassa, jolloin alihankkijan toimintaan ei kohdistuisi suoraan julkista viranomaisvalvontaa. Jatkovalmistelussa tulisi arvioida sääntelyn suhdetta myös julkisuuslaissa säädettyyn sekä tietosuojasääntelyyn ja arvioida valitun sääntelymallin vaikutuksia julkisuusperiaatteen toteutumiselle. Nämä oikeusministeriön ehdotukset on otettu huomioon esityksen jatkovalmistelussa ja esitykseen on sisällytetty tietosuojasääntelyä koskeva osio sekä lisätty Finanssivalvonnan suora valvonta kohdistumaan palveluyritykseen. Oikeusministeriö esitti lisäksi joitakin teknisiä huomautuksia, jotka on otettu huomioon jatkovalmistelussa.

Ammattiliitto Pro toi lausunnossaan esille, että myös sellaiset näkökohdat, jotka eivät välttämättä tue eläkesäätiöiden ja -kassojen lakisääteisten tehtävien laaja-alaista ulkoistamismahdollisuutta on otettava arvioinnissa huomioon. Kaikki edellä mainitut tahot pitivät tärkeänä, että jatkovalmistelussa hallituksen esityksestä pyydettäisiin perustuslakivaliokunnan lausunto.

7Säännöskohtaiset perustelut

7.1Laki eläkesäätiöistä ja eläkekassoista

1 luku Lain soveltaminen sekä eläkesäätiön ja eläkekassan toiminnan keskeiset periaatteet

2 § .

Määritelmät . Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin uusi 6 kohta, jossa määriteltäisiin palveluyritys. Voimassa olevan lain 17 luvun 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa on nykyisin jo säädetty eläkelaitoksen oikeudesta luovuttaa salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja palveluyritykselle. Nyt esityksessä ehdotettavien uusien säännösten myötä eläkelaitos voisi hankkia palveluyritykseltä tiettyjä, laissa erikseen määriteltyjä, julkisia hallintotehtäviä täydentäviä tehtäviä. Tämän vuoksi on tarpeen määritellä laissa tarkemmin mitä palveluyrityksellä tässä laissa tarkoitetaan. Määritelmän mukaan palveluyrityksellä tarkoitettaisiin yhteisöä tai säätiöitä, jolta eläkelaitos voi hankkia sen toimintaan liittyviä palveluita eläkelaitoksen ja palveluyrityksen välillä tehdyn sopimuksen perusteella.

Tässä laissa tarkoitettuna palveluyrityksenä ei voisi toimia esimerkiksi työeläkevakuutusyhtiö, sillä tällaisen yhtiön tehtävät on tarkkarajaisesti määritelty työeläkevakuutusyhtiöistä annetussa laissa

(354/1997) . Kyseisen lain 2 §:n mukaan työeläkevakuutusyhtiön tehtävänä on harjoittaa lakisääteistä eläkevakuutusliikettä hoitamalla työeläkelakien mukaisen lakisääteisen eläketurvan toimeenpanoa ja yhtiölle tätä varten kertyviä varoja vakuutusten käsittämät edut turvaavalla tavalla. Työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain 3 §:ssä on erikseen myös todettu, että yhtiö ei saa harjoittaa muuta vakuutusliikettä kuin työeläkelakien mukaista toimintaa ja siihen suoranaisesti liittyvää jälleenvakuutusta, eikä siten palveluyritystoiminta olisi mahdollista. Tässä laissa tarkoitettu palveluyritys ei siten voisi harjoittaa lakisääteistä työeläkevakuuttamista, vaan eläkelaitos hankkisi siltä sopimuksen perusteella tiettyjä eläketurvan hoitamiseen liittyviä palvelutehtäviä.

Niistä tehtävistä, joita palveluyritys voisi hoitaa eläkesäätiön tai eläkekassan puolesta säädettäisiin tämän lain 17 a luvun 1 §:n 3 momentissa tarkemmin.

Eläkelaitoksen oikeus käyttää palveluyritystä tiettyjen eläkelaitokselle kuuluvien tehtävien avustamisessa, perustuisi palveluyrityksen ja eläkelaitoksen väliseen hallintosopimukseen, jossa palveluyrityksen täydentävät tehtävät määriteltäisiin laissa säädetyt rajoitukset huomioon ottaen.

4 luku Hallinto

28 § .

Jatkuvuussuunnitelma . Pykälä olisi uusi. Voimassa olevaan lakiin sisältyy säännös eläkesäätiön ja eläkekassan velvollisuudesta varautua poikkeusoloihin, mutta laki ei sisällä erillistä säännöstä jatkuvuussuunnitelmasta vastaavalla tavalla kuin mitä työeläkevakuutusyhtiöistä annetussa laissa säädetään. Tämä vuoksi lakiin ehdotetaan lisättäväksi samalla velvoite jatkuvuussuunnitelmasta koskien sekä eläkesäätiöitä ja eläkekassoja että palveluyritystä.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että eläkelaitoksen ja palveluyrityksen olisi asianmukaisin toimin varmistettava toimintansa jatkuvuus ja säännöllisyys kaikissa tilanteissa. Tätä varten eläkelaitoksella ja palveluyrityksellä on oltava niiden hallitusten hyväksymä jatkuvuussuunnitelma.

29 § .

Virkavastuu . Pykälä olisi uusi. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi eläkelaitoksen sekä palveluyrityksen palveluksessa olevien henkilöiden, toimitusjohtajan ja hallituksen jäsenen virkavastuusta, sekä vahingonkorvausvastuusta heidän hoitaessa julkisia hallintotehtäviä.

Voimassa olevassa laissa ei ole ollut säännöstä eläkelaitoksen rikosoikeudellisesta virkavastuusta, vaan virkavastuu on perustunut rikoslain voimassa oleviin säännöksiin. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (PeVL 15/2019 vp, PeVL 33/2004 vp, s. 7/II, PeVL 46/2002 vp, s. 10). Esimerkiksi perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 17/2021 on todettu, että ”oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää muun muassa asioita käsittelevien henkilöiden toimivan rikosoikeudellisella virkavastuulla”. Siten perustuslain 124 §:stä johtuvista syistä välttämätöntä lisätä säännös siitä, että palveluyrityksen ja eläkelaitoksen palveluksessa olevaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan palveluyritykselle tai eläkelaitokselle kuuluvia julkisia hallintotehtäviä (PeVL 15/2019 vp, PeVL 26/2017 vp, s. 49–50, PeVL 16/2016 vp, s. 2–3, PeVL 8/2014 vp, s. 5/I). Pykälässä olisi informatiivinen viittaus myös siitä, että vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa.

17 a luku Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen eräiden tehtävien antaminen palveluyrityksille

Lakiin ehdotetaan uutta 17 a lukua, jonka säännökset koskisivat eläkelaitoksen mahdollisuutta siirtää osa tehtävistä tiettyjen ehtojen täyttyessä palveluyritykselle.

1 § .

Eläkelaitoksen eräiden tehtävien hoidon hankinta . Pykälä olisi uusi. Pykälässä ehdotetaan säädettävän, että eläkelaitos voisi hankkia palveluyritykseltä tiettyjä eläkelaitoksen lakisääteisten tehtävien hoitamiseen liittyvien täydentävien tehtävien hoitamisen. Nämä olisivat laissa tarkasti rajattuja.

Ehdotuksen mukaan eläkelaitoksen palveluyritykseltä hankittavien tehtävien kohdalla kyse olisi eläkelaitokselle kuuluvan eläke- ja etuushakemuksen käsittelyyn, eläkkeen tai etuuden maksamiseen tai toimeenpanoon liittyviin tehtäviin sisältyvän julkisen hallintotehtävän avustamisesta. Näistä palveluyrityksen alihankintana tuottamista tehtävistä säädettäisiin yksityiskohtaisesti tämän pykälän 3 momentissa.

Palveluyrityksen mahdollisuus hoitaa tehtäviä perustuisi tämän lain säännöksiin ja lisäksi palveluyrityksen ja eläkelaitoksen erikseen tekemään hallintosopimukseen, josta säädettäisiin tämän lain 17 a luvun 2 §:ssä. Palvelut, joiden alihankinnasta eläkelaitos voisi erikseen sopia palveluyrityksen kanssa, ehdotetaan yksilöitäväksi pykälässä jäljempänä erikseen. Yksittäinen eläkelaitos voisi sopia palveluyrityksen kanssa yhden tai useamman laissa määritellyn tehtävän hoitamisesta tarkoituksenmukaisuusnäkökohdat huomioon ottaen. Muiden kuin julkisten hallintotehtävien hoitaminen olisi mahdollista ilman lain säännöstäkin, kuten esimerkiksi niin sanottujen teknisten palvelujen hankkiminen. Kuten nykyisinkin, palveluyritykseltä on mahdollista hankkia myös sellaisia muita toimintoja tai palveluja, joiden on vakiintuneesti katsottu olevan muita kuin julkisia hallintotehtäviä, kuten esimerkiksi kirjanpitoon, raportointiin ja vakuutusmatematiikkaan liittyviä tehtäviä.

Pykälän 1 momentin mukaan eläkesäätiö voisi hankkia palveluyritykseltä vain sellaisia eläkesäätiön julkisiin hallintotehtäviin kuuluvia tehtäviä, jotka perustuvat työntekijän eläkelain 3–10, 12, 14 ja 15 lukuun. Eläkesäätiö voisi hankkia vain erikseen säädettyjä tehtäviä ja palveluja, eikä palveluyritys voisi tuottaa eläkelaitokselle esimerkiksi sellaisia palveluja, joissa se käyttäisi julkista valtaa. Palveluyritys ei voisi ratkaista esimerkiksi työntekijän eläkelaissa tai yrittäjän eläkelaissa säädettyä eläke- tai kuntoutusetuutta tai perhe-eläkettä koskevaa hakemusta. Tehtävien hankkimisesta sovittaisiin hallintosopimuksella. Täsmällisyyden vuoksi tehtävistä ehdotetaan säädettäväksi erikseen pykälän 3 momentissa.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin vastaavasti kuin 1 momentissa sellaisista tehtävistä, joita eläkekassa voisi hankkia hallintosopimukseen perustuen palveluyritykseltä.

Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettävän tarkkarajaisesti niistä tehtävistä, joita eläkelaitos voisi hankkia. Momentin 1 kohdan mukaan palveluyritys voisi hoitaa eläkelaitoksen puolesta eläkkeen tai etuuden myöntämiseksi tarvittavien hakemustietojen vastaanottamista, tarkistamista ja tallentamista.

Palveluyritys voisi tarvittaessa laatia myös lisäselvityspyynnön hakijalle. Kyse olisi lähinnä rekisterihallinnollisista tehtävistä. Eläkehakemus tulee vireille hakemuksen vastaanottamisesta, minkä vuoksi sitä voidaan pitää julkisena hallintotehtävänä. Kyse on kuitenkin teknisluonteisesta tehtävästä, jonka vuoksi sen siirtämistä palveluyritykselle voidaan pitää mahdollisena. Käytännössä työeläkealan yhteiseen sähköiseen hakemusjärjestelmään saapuva hakemus liitteineen ohjautuu automaattisesti oikean eläkelaitoksen käsiteltäväksi ja sen sähköiseen käsittelyjärjestelmään niin sanotun asiasanomavälityksen kautta. Jos hakemus saapuisi postitse, palveluyrityksen käsittelijä skannaisi sen eläkelaitoksen omaan sähköiseen käsittelyjärjestelmään ja virittäisi hakemuksen työeläkealan yhteiseen hakemusrekisteriin. Eläkehakemusten ja muiden asiakirjojen vastaanottamisen ja niihin liittyvien tietojen tallentamisen järjestelmiin voidaan siten katsoa olevan lähinnä tekninen tehtävä, joka olisi tarkoituksenmukaista hoitaa palveluyrityksessä prosessin vaatiman tietoteknisen asiantuntemuksen vuoksi.

Esimerkiksi vanhuus-, osittaisen varhennetun vanhuus- tai perhe-eläkehakemuksen ratkaisemiseen ei sisälly eläkelaitoksen harkintaa, vaan eläkeoikeus seuraa tiettyjen edellytysten, kuten tarvittavan iän saavuttamisen ja työsuhteen päättymisen tai edunjättäjän kuoleman myötä. Palveluyrityksen käsittelijä voisi suorittaa näiden edellytysten rutiiniluonteisen tarkistamisen. Käytännössä vastaavanlaisia tarkistamistoimenpiteitä on työeläkealalla voitu tälläkin hetkellä järjestää myös täysin tietojärjestelmien toteuttaman automaattisen tarkistamisen kautta. Kyseessä olisi esimerkiksi varsinaista eläkkeen tai muun etuuden myöntämistä tai hylkäämistä edeltävä täydentävä työ, jonka jälkeen eläkelaitos tekisi itse varsinaisen ratkaisun eläkeasiassa. Tarkistamisella tarkoitettaisiin käytännössä esimerkiksi tilannetta, jossa verrattaisiin eläkkeenhakijan työsuhde- ja ansiotietoja sekä palkattomia aikoja koskevia tietoja työeläkealan yhteisessä eläkerekisterissä tai valtakunnallisessa tulotietojärjestelmässä oleviin tietoihin.

Täydennyspyyntöä koskeva tehtävä koskisi käytännössä tilannetta, jossa eläkehakemus olisi puutteellinen, ja palveluyrityksen käsittelijä voisi tarvittaessa tehdä hakemuksen täydennyspyynnön hakijalle tai muulle tarvittavalle taholle. Tarvittavia tietoja voitaisiin kysyä siten myös muulta taholta kuin hakijalta itseltään laissa säädettyjen tiedonsaamissäännösten puitteissa. Työntekijän eläkelain 101 §:ssä säädetään, että työntekijän on haettava eläkettä eläkelaitokselta hakemuksella, jossa on Eläketurvakeskuksen vahvistama, eläkeasian ratkaisemisen kannalta välttämätön tietosisältö ja että tarkemmat säännökset eläkkeen hakemisesta annetaan valtioneuvoston asetuksella. Hakemuksen sisältö on siten hyvin tarkasti säädetty etuuslainsäädännössä eikä palveluyritykselle jäisi tilanteessa harkintavaltaa. Siten tehtävä on katsottavissa lähinnä julkista hallintotehtävää täydentäväksi, mutta kuitenkin luonteeltaan julkiseksi hallintotehtäväksi. Jos jokin tästä Eläketurvakeskuksen vahvistamasta tietosisällöstä puuttuisi, kuten esimerkiksi tilinumero, käsittelijä pyytäisi hakemukseen täydennystä. Samoin, jos eläkkeenhakija olisi esimerkiksi työskennellyt tai asunut ulkomailla, työeläkealan yhteisen ohjeistuksen mukaan eläkkeenhakijan on täytettävä tästä erillinen liite. Liitteen puuttuessa käsittelijä voisi pyytää tämän liitteen.

Täydennyspyynnön sisältö voisi vaihdella eri etuuksien myöntöedellytysten mukaan. Esimerkiksi vanhuuseläkehakemuksen tullessa vireille palveluyhtiön käsittelijä voisi pyytää työnantajalta työsuhteen päättymistä koskevia tietoja sekä ansiotietoja työskentelykuukauden päättymiseen saakka. Perhe-eläkehakemuksen kohdalla palveluyritys tarkistaisi tarvittaessa muun muassa avioliittoa ja lapsia koskevat tiedot Väestötietojärjestelmästä. Mikäli haettava etuus olisi esimerkiksi työkyvyttömyyseläke, työntekijän eläkelain 102 §:ssä säädetään, mitä tietoja työkyvyttömyyseläkkeen hakijan on toimitettava eläkelaitokselle. Mainitun työntekijän eläkelain 102 §:n mukaan hakijan tulee toimittaa eläkelaitokselle terveydentilastaan laadittu lääkärinlausunto, joka sisältää hoito- tai kuntoutussuunnitelman. Palveluyrityksen rooli olisi käytännössä vain tietojen välittäminen asianosaisten kesken. Eläkelaitos voisi kuitenkin oman harkintansa mukaisesti hyväksyä muunkinlaisen lääkärinlausunnon tai sitä vastaavan selvityksen. Työuraeläkkeen hakijan velvollisuudesta toimittaa työterveyshuollon lausunto säädetään työntekijän eläkelain 102 a §:ssä. Palveluyrityksen käsittelijä voisi avustavina toimenpiteinä pyytää esimerkiksi nämä työeläkelaeissa ja niihin liittyvissä laeissa edellytetyt asiakirjat, jos ne puuttuisivat hakemuksesta.

Palveluyrityksen salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvien tietojen saantiin sovellettaisiin nyt muutettavaa tämän lain 17 luvun 5 §:n 1 momentin säännöstä, jonka mukaan sen estämättä, mitä 4 §:ssä säädetään, eläkelaitoksella on oikeus luovuttaa vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja eläkelaitoksen palveluyritykselle, joka hoitaa 17 a luvun mukaisia alihankintana hoidettavia tehtäviä, tai sille, joka hoitaa eläkelaitoksen antamaa tehtävää toimeksiannon perusteella. Pykälän 3 momentissa on lisäksi vielä rajaus, jonka mukaan eläkelaitos saa luovuttaa ainoastaan sellaisia tietoja, jotka ovat välttämättömiä mainitussa momentissa tarkoitettujen tehtävien hoitamiseksi.

Momentin 2 kohdassa säädetyn mukaisesti työkyvyttömyys- tai kuntoutushakemuksen ollessa kyseessä palveluyrityksen tehtävänä olisi pyytää lausunto eläkelaitoksen nimeämältä asiantuntijalääkäriltä. Lausuntopyynnön lähettämistä voidaan pitää lähinnä teknisenä, avustavana toimintana. Eläkelaitoksen nimeämän asiantuntijalääkärin velvollisuudesta antaa kyseinen lausunto ja osallistua työkyvyttömyys- ja kuntoutusasioiden valmisteluun säädetään työntekijän eläkelain 40 §:ssä erikseen. Jos kyseessä olisi hakijan ensimmäinen hakemus, palveluyrityksen käsittelijä kokoaisi lausuntopyynnön yhteyteen mahdolliset aiemmat eläkeratkaisut ja hakemuksen liitteet sekä työhistoriatiedot. Eläkelaitoksen asiantuntijalääkärillä ja ratkaisutoimintaan osallistuvilla henkilöillä olisi koko käsittelyn ajan mahdollisuus tarkastella sähköisessä järjestelmässä kyseiseen eläkeasiaan liittyviä asiakirjoja, jos se tulisi tarpeelliseksi. Aiempien asiakirjojen tietojen kirjaamista ja koontia on pidettävä julkista hallintotehtävää lähinnä täydentävänä tehtävänä, jonka palveluyritys voisi hoitaa eläkelaitoksen puolesta. Tämä olisi tarkoituksenmukaista, koska tietojen kirjaaminen ja asiakirjojen koonti vaatii henkilöresursseja sekä tietojärjestelmien käyttöön liittyvää asiantuntemusta. Käytännössä näin mahdollistettaisiin laajan asiantuntemuksen käyttö päätösten perusteena, sillä käytettävissä olisi näin laajempi eri alojen lääkärien asiantuntemus.

Momentin 2 kohdassa säädettäisiin lisäksi asiantuntijalääkärin ja eläkelaitoksen edustajan tarpeellisiksi katsomien lisäselvitysten hankkimisesta tarvittavilta tahoilta. Palveluyrityksen käsittelijä ei itse tekisi päätöstä lisäselvityksen pyytämisestä, vaan asiasta päättäisi asiantuntijalääkäri tai eläkelaitoksen edustaja. Mikäli heistä jompikumpi katsoisi, että hakemuksen tiedot esimerkiksi työskentelyolosuhteiden ja terveydentilaselvitysten osalta eivät ole riittäviä, palveluyhtiön käsittelijä voisi avustaa lisäselvityksien pyytämisessä. Lisäselvityksiä pyydettäisiin esimerkiksi eri palveluntuottajilta, kuten terveyskeskuksesta tai kuntoutuslaitokselta. Palveluyrityksellä olisi oikeus käsitellä saamiaan tietoja 17 luvun 5 §:n säännöksen mukaan. Säännöksellä mahdollistettaisiin tehtävien mahdollisimman tehokas hoitaminen, joka näkyy eläkkeensaajille nopeampina eläkepäätöksinä, koska tehtävät vaativat asiantuntemusta ja rutiinia esimerkiksi siitä, miltä taholta ja mitä kautta lisäselvityspyynnöt käytännössä tulee pyytää varmistaen myös tietoturvallisuuden toteutuminen. Lisäselvityspyyntöjen valmistelu ja hallinnointi vaatii myös merkittävästi henkilöresursseja, joten nämä tehtävät, olisi siitäkin syystä tarkoituksenmukaista siirtää palveluyritykselle. Palveluyritykselle muodostuvan rutiinin myötä myös tehokkuuden voidaan olettaa lisääntyvän. Eläkelaitos vastaisi siitä, että käsittelyprosessi on, myös niiltä aiemmilta osin kuin palveluyritys on tehtävää hoitanut, asianmukaisesti selvitetty.

Momentin 3 kohdan mukaan eläkelaitos voisi siirtää palveluyhtiölle eläke- ja etuusoikeuden alkamiseen tai eläkkeen ja etuuden maksamiseen vaikuttavien tietojen pyytämisen muilta etuudenmyöntäjiltä eläkelaitoksen lukuun. Eläkevakuuttamiseen liittyvistä tiedoista on säädetty täsmällisesti ja tarkkarajaisesti työeläkelaeissa. Kyse olisi siten rajoitetusta tietojen pyytämisestä eläkelaitoksen avuksi, jota rajoittaisi juuri työeläkelaeissa säädetyt vaatimukset ja yhteisesti työeläkelalla sovitut menettelytavat. Eläkelaitos on yleisen tietosuoja-asetuksen mukainen rekisterinpitäjä ja palveluyritys henkilötietojen käsittelijä, joka toimii eläkelaitoksen lukuun henkilötietojenkäsittelysopimuksen mukaisesti hoitaessaan kyseistä tehtävää. Kysymys ei siis ole itsenäisestä tiedonsaantioikeudesta. Tiedot olisivat eläkelaitoksen saatavilla. Tietopyynnön tekemistä ja siihen tulleen vastauksen vastaanottamista on pidettävä julkista hallintotehtävää täydentävänä tehtävänä. Tietoja pyydettäisiin kyseisen etuuden myöntäjältä tai Kansaneläkelaitoksen tietokannasta siten kuin työeläkealalla on sovittu Kansaneläkelaitoksen kanssa. Käytännössä kyse olisi usein Kansaneläkelaitoksen etuuksista, kuten esimerkiksi sairauspäivärahan maksutietojen selvittämisestä, joka vaikuttaa eläkkeen alkamisajankohtaan. Tietoja voitaisiin käytännössä pyytää esimerkiksi myös liikenne- ja tapaturmavakuutuksia hoitavilta vakuutusyhtiöiltä tai työttömyyskassoilta. Palveluyrityksen olisi tarkoituksenmukaista hoitaa edellä mainitut tehtävät, koska ne ovat rutiiniluonteisia. Tietojen vaihto tapahtuu käytännössä useimmiten teknisen käyttöliittymän kautta ja vaatii näin ollen myös tietoteknistä asiantuntemusta käytössä olevista tietojärjestelmistä. Eläkkeensaajat hyötyvät tilanteessa, jossa suuremman volyymin myötä asiantuntemusta sekä rutiinia on helpompi ylläpitää ja tämä mahdollistaa sen, että tietojen pyytäminen on nopeaa ja tehokasta.

Ehdotetussa 17 a luvun 1 §:n 3 momentin 3 kohdassa on kyse työeläkelaeissa säädetyistä eläke- ja etuusoikeuden tai eläkkeen ja etuuden maksamiseen liittyvistä tiedoista, joita tällä hetkellä voidaan luovuttaa eläkelaitoksen ja muun muassa Kansaneläkelaitoksen sekä Eläketurvakeskuksen välillä. Palveluyritys voisi ehdotuksen mukaan toimia eläkelaitoksen puolesta henkilötietojen käsittelijänä. Rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen toteutumista turvaisivat ehdotetussa käsittelyssä tietosuojaa koskevat, kansallisessa ja EU-sääntelyssä asetetut velvoitteet. Eläkelaitoksella rekisterinpitäjänä olisi vastuu näiden velvoitteiden toteuttamisesta.

Momentin 4 kohdassa säädettäisiin palveluyrityksen mahdollisuudesta avustaa eläkelaitosta eläkkeen tai etuuden määrän laskennassa. Eläkkeen laskemista on pidettävä julkisena hallintotehtävänä. Eläkkeen laskeminen riitauttamattomien rekisteritietojen perusteella esimerkiksi vanhuuseläkkeen osalta on kuitenkin varsin tekninen tehtävä, ja siihen ei sisälly lainkaan itsenäistä harkintavaltaa, joten tehtävän siirtäminen palveluyritykselle olisi mahdollista. Eläkkeen määrän laskemiseksi tietojärjestelmät käytännössä kokoavat tarvittavat tiedot yhteen ja eläkkeiden määrä muodostuu laskentajärjestelmissä työeläkelainsäädännön ja työeläkealan yhdessä määrittelemien laskentasääntöjen mukaisesti. Palveluyrityksen käsittelijä muodostaisi tiedot päätösluonnokselle. Tämä tehostaisi toimintaa, koska palveluyrityksen käsittelijä tuntee sekä työeläkealan yhteisten että eläkelaitosten käytössä olevien tietojärjestelmien toimintalogiikan ja päätöksen muodostamisen käytännössä. Eläkkeensaajille tämä näkyy nopeampana käsittelyprosessina.

Momentin 5 kohdan mukaisesti eläkelaitos voisi tarvittaessa siirtää palveluyrityksen tehtäväksi alihankintana eläke- tai etuuspäätöksen alustavan valmistelun. Päätösluonnoksen valmistelun asiallinen yhteys varsinaiseen päätöksentekoon tai harkintavallan käyttöön on lähempänä kuin jossain muussa teknisemmässä tehtävässä. Kuitenkin koska päätösluonnos ei olisi eläkelaitosta sitova, päätösluonnoksen valmistelun voidaan katsoa olevan eläkelaitoksen julkista hallintotehtävää täydentävä tehtävä, ja siten se on mahdollista siirtää palveluyrityksen tehtäväksi. Säännöksestä kävisi selkeästi ilmi, että palveluyrityksen tehtävä olisi rajattu tarkasti vain päätösluonnoksen valmisteluun, eli varsinainen päätöksenteko säilyisi eläkelaitoksella.

Harkinnanvaraisten eläkkeiden tai etuuksien osalta palveluyrityksen valmistelema päätösluonnos perustuisi eläkelaitoksen asiantuntijoiden yhdessä eläkelaitoksen nimeämän asiantuntijalääkärin kanssa asiassa tekemään kokonaisarvioon ja siihen perustuvaan asiaratkaisuun. Työeläkelakeihin sisältyy nykyisin säännökset siitä, että asiantuntijalääkärin on merkittävä perusteltu arvionsa asiakirjoihin. Käytännössä asiantuntijalääkäri osallistuu päätöksen valmisteluun yhtenä asiantuntijana muiden asiantuntijoiden kanssa osana eläkelaitoksen ratkaisuprosessia. Siten palveluyrityksen käsittelijälle jäisi tehtäväksi kirjata päätösluonnokselle selkeällä tavalla ja ymmärrettävästi eläkelaitoksen asiantuntijoiden ja eläkelaitoksen nimeämän asiantuntijalääkärin esille tuomat seikat, kannanotot ja johtopäätökset. Käytännössä lääketieteellisillä selvityksillä on keskeinen merkitys ratkaistaessa eläkelaitoksessa harkinnanvaraisia eläkehakemuksia.

Palveluyrityksen edustaja ei voisi lisätä arviointiin vaikuttavia seikkoja päätökselle omaan harkintaansa perustuen. Tällainen tulisi esille viimeistään eläkelaitoksen edustajan tarkistaessa päätösluonnoksen, joten kontrolli eläkehakemuksen käsittelyssä säilyisi koko prosessin ajan eläkelaitoksen edustajalla. Eläkelaitoksen edustajan tarkastettua päätösluonnoksen ja sen, että se vastaa eläkelaitoksen asiassa tekemää asiaratkaisua, palveluyrityksen käsittelijä voisi hoitaa päätöksen tiedoksiannon eläkkeenhakijalle momentin 6 kohdan nojalla.

Momentin 6 kohdan mukaan päätöksen tiedoksiantoa koskevan tehtävän voidaan katsoa olevan eläkelaitoksen julkista hallintotehtävää täydentävä tehtävä. Tiedoksianto on käytännössä teknistä, samanlaisena toistuvaa toimintaa, joka voidaan hoitaa tehokkaasti palveluyrityksen toimesta, koska heille muotoutuvat siihen sopivat prosessit sekä muut tiedoksiannon mahdollistavat rakenteet.

Momentin 7 kohdan mukaan palveluyritys voisi avustaa eläkelaitosta muutoksenhakuasian hoitamisessa eläkelaitoksen edustajan ohjeiden mukaisesti. Eläkelaitoksen edustajan tarkistettua muun muassa itseoikaisumahdollisuuden, palveluyrityksen käsittelijä voisi avustaa lausunnon kirjoittamisessa eläkelaitoksen edustajan ohjeiden mukaisesti. Tämä toisi tehokkuutta erityisesti henkilöresurssien näkökulmasta, sillä lausunnon kirjoittaminen vaatii käytännössä erilaisten tosiseikkojen ja asian kulkuun liittyvien tietojen tarkastamista. Lausunto olisi aina eläkelaitoksen edustajan hyväksymä ja antama. Palveluyrityksen käsittelijä voisi siirtää asian muutoksenhakuelimen käsiteltäväksi sähköisesti tai muutoin.

Momentin 8 kohdassa ehdotetaan säädettävän eläkelaitoksen oikeudesta hankkia palveluyritykseltä eläkelaitoksen eläkkeensaajia ja etuudensaajia koskevaa ansiovalvontaa ja muuta valvontaa koskevia avustavia tehtävä. Työeläkelakien mukaan eläkelaitoksen velvollisuuksiin kuuluu valvoa esimerkiksi työkyvyttömyyseläkkeensaajien ansioita ja sitä, onko eläkkeensaaja edelleen oikeutettu työkyvyttömyyseläkkeeseen tai kuntoutuksen tukemiseen. Käytännössä valvonta tapahtuu työeläkealan yhteisestä eläkepäätösjärjestelmästä ajettavilla valvonta-ajoilla koskien kyseisten eläkkeensaajien työansioita. Myös työeläkekuntoutujan työansioita verrataan vakiintuneeseen ansiotasoon. Kun työeläkekuntoutus on myönnetty työhön tai ammattiin johtavana koulutuksena, eläkelaitos seuraa myös opintojen etenemistä. Palveluyrityksen käsittelijä voisi toteuttaa tätä seurantaa käytännössä. Jos eläkelaitoksen tietoon tulisi, että eläkkeensaajan oikeus työkyvyttömyyseläkkeeseen tai kuntoutusrahaan on mahdollisesti muuttunut, palveluyrityksen käsittelijä voisi muun muassa pyytää eläkkeensaajalta lisäselvitystä eläkelaitoksen edustajan ohjeiden mukaisesti. Mikäli eläkkeensaajan oikeuksiin tulisi valvonnan kautta mahdollisesti muutoksia, eläkelaitoksen edustaja tekisi asiaa koskevan ratkaisun ja palveluyrityksen käsittelijä voisi avustaa asian hoitamisessa samoin kuin muussakin eläkekäsittelyssä. Valvontaa koskevat toimenpiteet olisivat luonteeltaan avustavia, ja jos valvontatoimenpiteet johtaisivat takaisinperintään, tekisi eläkelaitos sitä koskevat päätökset itsenäisesti. Säännöksessä ehdotettavalla muulla valvonnalla tarkoitettaisiin esimerkiksi ulkomailla asuvien eläkkeensaajien valvontaa. Käytännössä tämä tarkoittaa asumisilmoituslomakkeiden lähettämistä ja vastaanottamista.

Momentin 9 kohdassa säädettäisiin eläkelaitoksen mahdollisuudesta hankkia palveluyritykseltä tiettyjä neuvontatehtäviä. Huolimatta mahdollisuudesta alihankkia neuvontatehtäviä palveluyritykseltä, säilyisi neuvonnan antaminen myös eläkelaitoksen velvollisuutena, jos sille olisi tarve.

Käytännössä palveluyrityksen käsittelijä voisi avustaa eläkelaitosta vakuutettujen, etuudensaajien, eläkkeensaajien ja eläkelaitoksen osakkaiden yleisneuvonnassa. Neuvonta olisi esimerkiksi lainsäädännön ja työeläkealan yhteisten ohjeiden sisältöä sekä eläkelaitoksen eläkekäsittelyn prosessivaiheita. Näin varmistettaisiin myös edellä mainittujen tahojen oikea-aikainen ja viivytyksetön neuvonta, koska palveluyrityksellä olisi oltava tähän tarkoitukseen riittävät resurssit ja sijaistusjärjestelyt. Palveluyrityksellä voisi olla joissakin tilanteissa enemmän kokemusta neuvontatilanteista, joka nopeuttaisi eläkelaitoksen asiakkaiden saamaa palvelua. Koska kyse olisi vain eläkelaitoksen toimintaa täydentävästä toiminnasta, ei palveluyritys voisi antaa esimerkiksi neuvonnan yhteydessä lainsäädännön tulkintaa tai käsittelyssä olevan harkinnanvaraisen eläkeasian arviointiin liittyviä kannanottoja. Jos kyse olisi lääketieteellistä arviota koskevasta asiasta, tulisi asiantuntijalääkärin vastata asiaa koskeviin kysymyksiin. Eläkelaitoksen valtuuttama ratkaisija olisi lopullisen päätöksen sisällön osalta neuvonnasta vastaava taho.

Momentin 10 kohdan mukaan eläkelaitos voisi tarvittaessa hankkia palveluyritykseltä tietojen merkitsemisen eläkelaitoksen rekisteriin. Tällä tarkoitettaisiin eläkelaitoksen vakuutetulta, eläkkeensaajalta ja muilta tahoilta saatuja tietoja. Käytännössä kyse olisi eläkelaitoksen omasta rekisteristä eli eläkelaitos olisi tietosuojalainsäädännön tarkoittama rekisterinpitäjä. Nämä tehtävät sisältäisivät esimerkiksi vakuutettujen ajantasaisten väestötietojärjestelmän mukaisten osoitetietojen ylläpitämisen sekä kuolintiedon kirjaamisen. Esimerkiksi kuolintiedot tulevat väestötietojärjestelmästä suoraan ja palveluyritys ainoastaan kirjaa tiedot eläkelaitoksen rekisteriin. Tietojen oikeellisuudesta vastaa eläkelaitos. Tehtävää voidaan pitää teknisluonteisena. Rekisteritietojen merkitseminen palveluyrityksen toimesta mahdollistaisi pienten eläkelaitosten toiminnan jatkumisen ilman kohtuuttomia järjestelmäkustannuksia. Tehtävän siirtäminen palveluyritykselle voisi joissakin tapauksissa tuoda merkittäviä kustannusetuja eläkelaitokselle sekä mahdollistaisi eläkelaitoksen tehokkaamman toiminnan, joka palvelisi myös eläkkeensaajia.

Momentin 11 kohdassa säädettäisiin siitä, että eläkelaitos voisi siirtää palveluyritykselle alihankintana tuotettavaksi eläkkeen tai etuuden maksamisen täytäntöönpanotehtäviä, sekä maksussa olevaan eläkkeeseen tehtävät indeksi- ja muut tarkistukset. Palveluyritys voisi toteuttaa eläkkeiden maksatuksen eläkkeensaajille eläkelaitoksen edustajan antaman päätöksen mukaisena. Palveluyritys voisi tehdä lisäksi maksussa olevaan eläkkeen määrään laissa säädetyt teknisluonteiset tarkistukset, kuten indeksikorotukset. Työntekijän eläkelain 98 §:n mukaan maksussa oleva työeläke tarkistetaan indeksillä automaattisesti kunkin tammikuun alussa, eikä tarkistusta tarvitse hakea erikseen. Sosiaali- ja terveysministeriö vahvistaa kunkin vuoden indeksikorotuksen. Indeksitarkistuksesta ei anneta päätöstä, vaan siitä lähetetään tiedote kullekin eläkkeensaajalle. Tarkistuksen piiriin kuuluvat kaikki työeläkkeet. Palveluyritys voisi toteuttaa tämän indeksikorotuksen ja lähettää tiedotteen eläkkeensaajalle eläkelaitoksen edustajan hyväksymän tiedotemallin mukaisena. Teknisluonteisen tehtävän siirtämisellä voidaan olettaa joissakin tapauksissa olevan eläkelaitokselle kustannus- sekä tehokkuushyötyjä, joista myös nykyiset sekä tulevat eläkkeensaajat hyötyvät.

Kohdassa tarkoitettuina muina tarkistuksina voitaisiin pitää esimerkiksi työkyvyttömyyseläkkeen ja perhe-eläkkeen kertakorotusta, koska siihen ei sisälly eläkelaitoksen harkintavaltaa. Viisi vuotta jatkuneisiin työkyvyttömyyseläkkeisiin tehdään pysyvästi kertakorotus eläkkeensaajan iän mukaisesti. Jos perhe-eläkkeen perusteena on edunjättäjän saama työkyvyttömyyseläke tai laskennallinen työkyvyttömyyseläke, perhe-eläkkeeseen tehdään kertakorotus viisi vuotta perhe-eläkkeen tai työkyvyttömyyseläkkeen alkamisen jälkeen. Palveluyritys voisi toteuttaa maksussa olevan eläkkeen kertakorottamisen. Näiden teknisten tarkistusten hoitaminen olisi tarkoituksenmukaista palveluyrityksen toimesta, koska ne vaativat erityisesti tietojärjestelmien asiantuntemusta, jotta ne voidaan toteuttaa kustannustehokkaalla tavalla.

Momentin 12 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi siitä, että palveluyritys voisi avustaa eläkelaitosta vakuutusmaksun täytäntöönpanotehtävissä. Eläkelaitos määrittelee osakkailtaan perittävän vakuutusmaksun määrän, ja palveluyritys voisi tämän mukaisesti käytännössä muodostaa ja lähettää laskut osakkaille. Tehtävän siirtämisellä voisi oletettavasti olla kustannustehokkuutta parantavia vaikutuksia eläkesäätiölle tai -kassalle, koska palveluyrityksellä olisi käytössä tarvittavat tietojärjestelmät ja resurssit tällaisten esimerkiksi kuukausittain toistuvien rutiiniluoteisten tehtävien hoitamiseen.

Momentin 13 kohdassa säädettäisiin siitä, että eläkelaitos voisi hankkia palveluyritykseltä työeläkeotteen antamis- ja selvitystehtävät. Työeläkeotteen tiedot muodostuvat otteelle automaattisesti tietojärjestelmän muodostamana ja työeläkealan yhteisesti laadittujen laskentasääntöjen mukaisesti. Pienten eläkelaitosten resurssien näkökulmasta olisi kustannustehokasta hoitaa tällaisia teknisiä ja massaluonteisia tehtäviä hankkimalla ne palveluyritykseltä. Työeläkeotteen antamisesta sekä tarkistamisesta säädetään työntekijän eläkelain 75 a sekä 75 b §:ssä.

Momentin 14 kohdassa säädettäisiin siitä, että palveluyritys voisi ylläpitää alihankintana eläkelaitoksen puolesta tilastotietoja eläkkeistä ja toimittaa ne Eläketurvakeskukselle. Tietojen toimittamista säännellään Eläketurvakeskuksesta annetun lain 4 §:ssä. Tällaisia olisi esimerkiksi eläkemenoja koskevat tiedot, kuntoutustilastojen ja ulkomaille maksettujen eläketietojen toimittaminen Eläketurvakeskukselle sekä vastuunjakotietojen ylläpitäminen. Eläkelaitoksen näkökulmasta kohdassa mainittuja tilastointiin liittyvien teknisluonteisten ja avustavien tehtävien hankkiminen palveluyritykseltä olisi tarkoituksenmukaista eläkelaitoksen käytettävissä olevien resurssien näkökulmasta.

2 § .

Tehtävien hoidon hankkimista koskeva sopimus . Pykälä olisi uusi. Pykälässä säädettäisiin eläkelaitoksen ja palveluyrityksen välisestä hallintosopimuksesta, jolla erikseen sovittaisiin tiettyjen eläkelaitoksen julkista hallintotehtävää avustavien tai täydentävien tehtävien hankkimisesta palveluyritykseltä. Koska eläkelaitoksen julkisten hallintotehtävien hoitaminen ei perustu sopimusvapauteen, vaan työeläkelainsäädännössä säädettyyn, hallintosopimuksen tekeminen edellyttäisi erityistä oikeusperustaa. Pykälän 1 momentin mukaan eläkelaitoksen ja palveluyrityksen välillä olisi tehtävä kirjallinen sopimus, jossa määritetään selkeästi mitä 17 a luvun 1 §:n 3 momentissa mainittuja tehtäviä palveluyritys tuottaisi eläkelaitokselle. Palveluyrityksen tulisi noudattaa, hoitaessaan alihankintana eläkelaitoksen julkisia hallintotehtäviä, myös sitä koskevia lakeja eikä sopimuksella voitaisi niistä poiketa.

Tehtäviä ei voisi alihankkia tavalla, joka johtaisi muun muassa hallintojärjestelmän heikkenemiseen, riskien kasvamiseen, Finanssivalvonnan valvontamahdollisuuksien heikkenemiseen tai vakuutetuille sekä edunsaajille tarjottavan palvelun heikkenemiseen. Tästä syystä pykälän 2 momentissa olisi määriteltynä ne asiat, joista eläkelaitoksen ja palveluyrityksen välisessä hallintosopimuksessa olisi ainakin sovittava. Sopimusehdoissa olisi keskeistä erityisesti koko sopimuksen voimassaolon ajan tapahtuva palvelutehtävien ohjaus ja valvonta. Säännöksessä tarkoitetuilla sopimuksen pakollisilla vähimmäisehdoilla varmistettaisiin eläkelaitoksen mahdollisuus käytännön tasolla tosiasiassa huolehtia laissa säädetyistä, palveluyritykseltä hankittaviin palveluihin sisältyvistä velvoitteistaan sekä varautua alihankintaan liittyviin riskeihin.

Momentin 1 kohdan mukaan sopimuksella olisi sovittava ensinnäkin hankittavien tehtävien sisällöstä, määrästä ja laadusta. Tämä tarkoittaa riittävän yksityiskohtaista kuvausta siitä, mitä kyseisen tehtävän toteuttaminen käytännössä pitää sisällään sekä arviota toteutettavan tehtävän mittaluokasta. Eläkelaitoksen olisi pystyttävä varmistumaan siitä, että palvelu olisi laadultaan sellaista, että eläkelaitoksessa vakuutettujen henkilöiden ja eläkkeen- ja etuudensaajien eläketurvaan liittyvät toimenpiteet tulevat hoidetuksi lainsäädännön edellyttämällä tavalla yhdenvertaisuudesta ja oikeusturvan toteutumisesta varmistuen.

Momentin 2 kohdan nojalla sopimuksessa olisi sovittava niistä menettelyistä ja käytännön järjestelyistä, joiden kautta eläkelaitos kykenee käytännössä toteuttamaan velvoitteensa suhteessa sopimuksen kohteena oleviin palvelutehtäviin ja niitä tuottavaan palveluyritykseen. Eläkelaitoksen on oltava jatkuvan seurannan ja valvonnan kautta tietoinen palveluyrityksen toimesta annettavien palvelujen sisällöstä ja laadusta, henkilöstön resursoinnista ja henkilötasolla palveluihin pääsyn toteutumisesta. Tämä edellyttää sopimuksella sovittavan eläkelaitoksen tiedonsaantioikeudesta palvelutuotantoa koskeviin tietoihin, jolloin voidaan varmistaa, että palveluyritys toimii lainsäädännön ja sopimuksen edellyttämällä tavalla. Käytännössä yhtenä keinona voisi olla sopiminen palvelujen toteutumisen seurannasta esimerkiksi palveluyrityksen säännöllisen raportoinnin ja erilaisten mittarien kautta, kuten selvittämällä eläkelaitoksessa vakuutettujen ja eläkkeensaajien tyytyväisyyttä saamaansa palveluun.

Momentin 3 kohdan mukaan eläkelaitoksen ja palveluyrityksen sopimukseen olisi sisällytettävä palveluntuottajan vakavaraisuuteen liittyviä ehtoja, joita palveluyrityksen tulisi sopimuskauden aikana noudattaa. Eläkelaitoksen tulisi harkita tapauskohtaisesti vakavaraisuuteen liittyviä vaatimuksia ja hallita hankkimansa palvelutehtävien jatkuvuuteen liittyviä riskejä osana riskienhallinnan kokonaisuutta. Palveluyrityksen vakavaraisuutta voitaisiin tarkastella esimerkiksi erilaisten selvitysten avulla, joita voivat olla esimerkiksi verojäämiä ja sosiaaliturvamaksujen maksamista koskevat tiedot, sillä nämä tiedot kertovat yrityksen kyvystä huolehtia julkisista maksuista ja velvoitteista. Tarvittaessa voidaan myös pyytää ajantasaisia luottolaitosten antamia selvityksiä yritysten luottokelpoisuudesta selvitykseksi palveluyrityksen taloudellisesta tilasta.

Sopimuksessa tulisi momentin 4 kohdan mukaan sopia erilaisiin normaaliolojen häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin varautumisesta sekä toiminnan jatkuvuuden hallinnasta näihin tilanteisiin liittyen. Sopimusperusteinen varautuminen on keskeinen osa organisaation varautumista ja jatkuvuudenhallintaa, ja sillä pyritään takaamaan palvelujen toimintavarmuus ja jatkuvuus kaikissa tilanteissa, esimerkiksi tietoliikenteen katkoksissa.

Momentin 5 kohdan mukaan sopimuksessa olisi sovittava sopimuksen irtisanomisesta ja purkamisesta. Irtisanomisehto voi olla sellainen, jossa irtisanominen on mahdollista ilman erityisiä perusteita irtisanomisajan puitteissa taikka sellainen, jossa sovitaan tarkemmin edellytykset, joiden täyttyessä irtisanominen on mahdollista. Sopimuksen purkaminen tulee yleensä kysymykseen, kun on kyse olennaisesta ja vakavasta sopimusrikkomuksesta. Eläkelaitoksen tulisi varautua mahdollisiin sopimusrikkomuksiin sopimalla sopimuksen irtisanomisen ja purkamisen ehdoista ja menettelystä.

Lisäksi sopimuksessa olisi momentin 6 kohdan mukaan varauduttava sopimuksen päättymiseen ja sopimuksen rikkomis- ja häiriötilanteisiin sopimalla ennalta siitä, miten toiminnan jatkuvuus ja henkilöasiakkaiden palvelut voidaan turvata myös näissä tilanteissa. Sopimuksessa tulisi sopia siitä, että palveluyritys olisi velvollinen avustamaan eläkelaitosta sen tietojen siirtämisessä toiselle toimittajalle tai eläkelaitokselle itselleen. Lisäksi sopimuksessa voitaisiin sopia esimerkiksi vakuuden asettamisesta. Vakuuden asettaminen turvaisi osaltaan häiriötilanteissa palvelujen jatkuvuutta. Viime kädessä, mikäli palveluyrityksen toiminnan lakkaaminen vaikuttaisi niin merkittävästi eläkelaitoksen toimintaan, että eläkelaitos arvioisi, ettei se kykenisi enää hoitamaan lakisääteisiä tehtäviään tarkoituksenmukaisella tavalla, olisi yhtenä vaihtoehtona vakuutuskannan siirtäminen toiseen eläkelaitokseen. Vakuutettujen etuudet ja eläketurva olisivat turvatut joka tilanteessa.

Pykälän 3 momentin mukaan eläkelaitos, joka hankkii tehtäviä palveluyritykseltä, on tehtävien hankkimisesta huolimatta vastuussa kaikista sitä koskevien säädösten ja määräysten mukaisista velvoitteista. Eläkelaitoksen tulisikin varmistaa siirrettyjen tehtävien hoitamisen moitteettomuus palveluyrityksen valintamenettelyn ja jatkuvan seurannan avulla. Käytännössä eläkelaitoksen tulisi valita palveluyritys huolellisesti ja seurata jatkuvasti, että palveluyritys noudattaa hallintosopimuksen ehtoja ja lakia.

3 § .

Tehtävien hoidon hankkimisen edellytykset . Pykälä olisi uusi. Pykälässä säädettäisiin eläkelaitoksen vastuusta koskien palveluyritykseltä hankittavia tehtäviä. Eläkelaitos voisi ulkoistaa toimintaansa palveluyrityksille kirjallisella sopimuksella 17 a luvun 2 §:ssä ehdotettavalla tavalla. Eläkelaitos olisi pykälän 1 momentin mukaan vastuussa myös alihankitusta toiminnasta, joten eläkelaitoksella säilyisi vastuu kaikista siirrettyjä tehtäviä koskevien säädösten ja määräysten mukaisista velvoitteista. Tämä edellyttää, että eläkelaitoksella tulisi olla tarvittava osaaminen valvoa palveluyrityksen toimintaa. Lisäksi sen tulisi kaikissa tilanteissa pystyä varmistamaan lakisääteisten tehtäviensä hoitamisen.

Pykälän 2 momentin mukaan palveluyritykseltä hankittavien palvelujen olisi oltava sisällöltään, laajuudeltaan ja määrällisesti sellaisia, että eläkelaitos pystyy huolehtimaan työeläkelakien mukaisista velvoitteistaan myös hankittavien palvelujen osalta. Eläkelaitos voisi kokonaisharkintansa perusteella hankkia palveluyritykseltä kohdassa säädetyt rajoitukset huomioon ottaen ne tämän luvun 1 §:n 3 momentissa luetelluista tehtävistä, jotka kulloinkin soveltuvat paremmin tuotettaviksi palveluyrityksen toimesta. Sisältönsä puolesta eläkelaitoksen hoidettavaksi kuuluisivat aina kuitenkin tehtävät, joihin sisältyisi julkisen vallan käyttöä. Harkittaessa palvelujen hankkimista olisi varmistettava, että eläkelaitoksella säilyy riittävä osaaminen muualta hankittavista palvelutehtävistä sekä että eläkelaitos tosiasiassa ohjaa palvelutuotantoa sekä päättää sille lakisääteisesti kuuluvista asioista. Sääntely ei sinänsä estäisi laajojenkaan tehtäväkokonaisuuksien hankkimista palveluyritykseltä, kunhan järjestely ei vaarantaisi eläkelaitoksen lakisääteisten tehtävien toteuttamista, ja laissa säädetyt edellytykset, kuten palveluyritystä koskevat vaatimukset sekä eläkelaitoksen riskienhallintaa ja hallintosopimuksessa sovittavia asioita koskevat edellytykset muutoin täyttyisivät.

Pykälän 3 momentin mukaan eläkelaitoksen olisi varmistettava hankittavien palvelutehtävien hoitamisen laatu palveluyrityksen valintamenettelyn kautta, sekä säännöllisen seurannan kautta. Eläkelaitoksen tulisi myös seurata, että palveluyritys noudattaa tehtävässään hankittavia palvelutehtäviä koskevia säännöksiä ja määräyksiä sekä eläkelaitoksen ja palveluyrityksen välisiä sopimusehtoja.

4 § .

Palveluyritystä koskevat vaatimukset . Pykälä olisi uusi. Pykälän 1 momentin mukaan palveluyrityksellä tulisi olla eläkelaitoksen hankkimien palvelujen sisältöön ja laajuuteen nähden riittävä työeläke- ja hallintomenettelyosaaminen sekä riittävät taloudelliset, tietotekniset ja muut toimintaedellytykset. Palveluyrityksellä olisi näin ollen oltava sellaiset toimintaedellytykset, että se pystyy huolehtimaan siltä hankittavien palvelutehtävien asianmukaisesta tuottamisesta. Palveluyrityksellä tulisi olla omaa osaamista ja sitä varten palveluksessaan riittävä määrä henkilöstöä. Kulloinkin vaadittava osaamisen taso riippuisi niiden tämän luvun 1 §:n 3 momentissa lueteltujen tehtävien sisällöstä, joita eläkelaitos hankkisi palveluyritykseltä. Esimerkiksi jos eläkelaitos hankkisi palveluyritykseltä koko eläkehakemuksen käsittelyprosessin hoitamisen hakemuksen vastaanottamisesta eläkkeen maksuun saakka, olisi työeläkelainsäädännöstä, tietojärjestelmistä ja hallintomenettelystä vaadittavan osaamisen oltava korkealla tasolla, kun taas pelkkä eläkehakemuksen vastaanottaminen eläkelaitoksen puolesta ei vaatisi sinällään esimerkiksi työeläkkeiden määräytymisperusteiden tuntemista.

Palveluyrityksen hoitaessa julkisia hallintotehtäviä, erityisesti eläkehakemus-prosessiin liittyen, edellytettäisiin palveluyritykseltä käytännössä tarvittavien vaativien tietoteknisten toimintaedellytysten takaamista. Tietojärjestelmien olisi oltava yhteydessä työeläkealan yhteisten ja useiden muiden viranomaistahojen sähköisten järjestelmien kanssa, ja niiden olisi kyettävä vastaanottamaan ja toimittamaan erilaisia tietoja näiden järjestelmien välillä. Tietojärjestelmiin olisi myös kyettävä toteuttamaan kulloinkin työeläkealalla yhteisesti vaadittavat muutokset. Lisäksi korkeatasoisen tietoturvan takaaminen vaatii merkittävää panostusta ja osaamista.

Palveluyrityksen kotipaikka voisi olla muuallakin kuin Suomessa, mutta tästä huolimatta tulisi palveluyrityksen kuitenkin noudattaa toiminnassaan hallintolakeja. Tältä osin alihankkiminen ei voisi haitata palveluyrityksen henkilöstön virkavastuun toteutumista, joten käytännössä palveluyritys useimmiten toimisi Suomessa. Eläkelaitos on kuitenkin viime kädessä vastuussa siitä, että tässä laissa säädetyt ulkoistamista koskevat edellytykset täyttyvät.

Pykälän 2 momentin mukaan palveluyritys ei saisi olla konkurssissa. Konkurssista säädetään konkurssilaissa. Konkurssi on velallisen kaikkia velkoja koskeva maksukyvyttömyysmenettely, jossa velallisen omaisuus käytetään konkurssisaatavien maksuun. Konkurssiin asettamisesta päättää tuomioistuin velallisen tai velkojan hakemuksesta. Konkurssiin voidaan asettaa luonnollinen henkilö sekä yhteisö, säätiö ja muu oikeushenkilö. Palveluyrityksen olisi lisäksi oltava riittävän vakavarainen, jotta se pystyy huolehtimaan toiminnasta, sen jatkuvuudesta ja lakisääteisten velvollisuuksien täyttämisestä. Esimerkiksi vähäistä suuremman velan määrä suhteessa maksukykyyn ja siihen, vaarantaako tällainen velka palveluyrityksen luotettavuuden, olisi arvioitava tapauskohtaisesti.

Pykälän 3 momentissa on lueteltu ne tilanteet, jolloin palveluyrityksen ei voida katsoa täyttävän 2 momentissa säädettyjä vakavaraisuutta koskevia edellytyksiä. Momentin 1 kohdan mukaan tällainen tilanne on, jos palveluyritys on huomattavissa määrin tai toistuvasti laiminlyönyt verojen tai muiden julkisten maksujen suorittamisen viimeisen kolmen vuoden aikana laskettuna tehtävien hankkimiseksi solmittavan sopimuksen solmimisesta. Momentin 2 kohdan mukaan vastaava tilanne olisi käsillä myös, jos palveluyritys olisi ulosmittauksen tai muun selvityksen mukaan muutoin kuin tilapäisesti kykenemätön vastaamaan veloistaan. Säännönmukainen velvoitteiden laiminlyöminen, viivästynyt hoitaminen, verovelan kertyminen ja hidas suorittaminen tai verotarkastuksessa havaitut epäkohdat ja niiden nojalla maksuunpannut verot sekä veroseuraamukset voivat osoittaa palveluyrityksen toimivan tavalla, joka vaarantaisi asianmukaisen palvelutoiminnan.

5 § .

Ilmoitukset Finanssivalvonnalle.

Pykälä olisi uusi. Pykälän 1 momentin mukaan eläkelaitoksen on ilmoitettava Finanssivalvonnalle tehtävien siirtämisestä vähintään 30 päivää ennen sitä koskevan sopimuksen voimaantuloa. Pykälän 2 momentin mukaan eläkelaitoksen olisi ilmoitettava Finanssivalvonnalle myös siirrettyihin tehtäviin liittyvistä merkittävistä muutoksista. Tällaisina momentissa tarkoitettuina ulkoistettujen toimintojen merkittävänä muutoksena pidettäisiin esimerkiksi muutosta, jolla on vaikutusta Finanssivalvonnan valvontamahdollisuuksiin, ulkoistamiskumppanin vaihtumista, sopimuksen ehtojen muuttumista siten, että muutoksella on merkittävää vaikutusta palveluun tai sen tarjoamiseen sekä palvelunyrityksen toimintaedellytyksien muuttumista merkittävästi. Esimerkit ovat vastaavat kuin mitä Finanssivalvonta on ohjeistanut määräys- ja ohjekokoelmassaan lisäeläkesäätiöiden ja lisäeläkekassojen ulkoistamisilmoituksien osalta. Finanssivalvonnalla on oikeus viipymättä saada eläkelaitokselta ja palveluyritykseltä tietoja siirretyistä tehtävistä.

6 § .

Riskienhallinta ja sisäinen valvonta . Pykälä olisi uusi. Tarkoitus olisi säätää siitä, että jos eläkelaitos hankkii luvun 1 §:ssä tarkoitettuja tehtäviä palveluyritykseltä, näitä tehtäviä koskevasta riskienhallinnasta ja sisäisestä valvonnasta säädetään samoin kuin jos eläkelaitos hoitaisi kyseisen tehtävän tai tehtävät itse. Pykälän mukaan palveluyrityksen riskienhallintaa ja sisäistä valvontaa koskisivat samat säännökset kuin mitä sovelletaan tämän lain mukaisesti eläkesäätiöihin ja eläkekassoihinkin.

7 § .

Valvonta . Pykälä olisi uusi. Siinä säädettäisiin palveluyrityksen valvonnasta Finanssivalvonnan toimesta siltä osin, kuin palveluyritys hoitaa eläkesäätiön tai eläkekassan palveluyritykseltä alihankkimia tehtäviä. Tällaisia valvottavia asioita ovat muun muassa lain uudessa 17 a luvun 1 §:n mukaiset eläkelaitoksen alihankkimat tehtävät ja että ne vastaavat sitä, mitä eläkelaitos on ilmoittanut 17 a luvun 5 §:n mukaisesti. Finanssivalvonta valvoo lisäksi, että lain 17 a luvun 2 §:ssä sanottua hankittavia tehtäviä koskevasta sopimuksesta on noudatettu eläkelaitoksen ja palveluyrityksen välillä. Lisäksi Finanssivalvonta valvoo, että 17 a luvun 3 §:n mukaiset edellytykset tehtävien hankkimiselle palveluyritykseltä täyttyvät. Lisäksi Finanssivalvonta valvoo, että eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain uutta 4 luvun 28 §:ää jatkuvuussuunnitelmasta noudatetaan.

7.2Vakuutuskassalaki

1 luku Lain soveltaminen ja toiminnan keskeiset periaatteet

2 § .

Eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain soveltaminen . Voimassa olevan 1 momentin mukaan laissa tarkoitettuun vakuutuskassaan sovelletaan, mitä eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetussa laissa säädetään eläkelaitoksesta tai eläkekassasta, jollei laissa muuta säädetä.

Pykälän 2 momentissa on lueteltu ne eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain kohdat, joita ei kuitenkaan sovelleta vakuutuskassaan. Joidenkin vakuutuskassojen toimintaan voi liittyä julkisten hallintotehtävien hoitamista, mutta tällä esityksellä ei puututa niiden toimintaan. Sen vuoksi 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi eläkesäätiö- ja eläkesäätiökassalakiin ehdotettava uusi 17 a luku, jota ei siten sovellettaisi vakuutuskassoihin. Lisäksi jo voimassa olevan säännöksen mukaan eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain 1 luvun 2 §:n määritelmiä koskevaa pykälää ei sovelleta, joten esityksessä ehdotettava uusi palveluyritystä koskeva määritelmä ei siten koske vakuutuskassoja.

7.3Laki lisäeläkesäätiöistä ja lisäeläkekassoista

1 luku Lain soveltaminen ja toiminnan keskeiset periaatteet

10 § .

Eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain soveltaminen . Voimassa olevan lain pykälän 1 momentin mukaan lisäeläkesäätiöön ja -kassaan sovelletaan, mitä eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetussa laissa säädetään eläkesäätiöistä ja -kassoista. Tämän lisäksi momentissa on lueteltu ne eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain säännökset, joita ei sovelleta lisäeläkelaitokseen. Perustuslain 124 §:ää ei sovelleta vapaaehtoiseen lisäeläketoimintaan.

Myös Euroopan unionin sääntely vaikuttaa kysymykseen lisäeläketoimintaan liittyvien tehtävien alihankinnasta. Unionin oikeuden perusperiaatteisiin kuuluu tavaroiden, palveluiden ja pääomien vapaa liikkuvuus. Ulkoistamisen ja lisäeläkelaitosten välistä suhdetta on käsitelty eläkesäätiöitä ja eläkekassoja koskevan kokonaisuudistuksen yhteydessä (StVM 19/2021 vp), jolloin sosiaali- ja terveysvaliokunta totesi, että palveluiden vapaasta liikkuvuudesta säädetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 49–55 artikloissa, ja ”valiokunnan saaman selvityksen mukaan sopimuksen 49 artiklaa voidaan Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella tulkita siten, että se velvoittaa jäsenvaltiot pidättäytymään toimenpiteistä, jotka ovat omiaan estämään, haittaamaan tai vaikeuttamaan palvelujen rajat ylittävää tarjontaa tai käyttöä. Alihankinnan kielto voisi kohtuuttomasti haitata ulkomaisten toimijoiden markkinoille tuloa rajat ylittävästi. Lisäksi unionin oikeudessa on toimialakohtaista erityissääntelyä, jossa alihankinta tietyin edellytyksin sallitaan.” Julkinen hallintotehtävä ei siten käsitteenäkään liity lisäeläkelaitosten toimintaan, jonka vuoksi momenttiin ehdotetaan lisättäväksi lain selkeyden vuoksi eläkesäätiö- ja eläkesäätiökassalakiin ehdotettava uusi 17 a luku, jota ei siten sovellettaisi lisäeläkesäätiöihin. Myöskään ehdotettavaa uutta virkavastuuta koskevaa 4 luvun 29 §:ää ei sovellettaisi lisäeläkesäätiöihin. Lisäksi jo voimassa olevan 10 §:n mukaan eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain 1 luvun 2 §:n määritelmiä koskevaa pykälää ei sovelleta, joten esityksessä ehdotettava uusi palveluyritystä koskeva määritelmä ei koske lisäeläkelaitoksia.

7.4Laki Finanssivalvonnasta

1 luku Yleiset säännökset

4 § .

Valvottavat . Pykälässä säädetään Finanssivalvonnan valvonnan alaisina olevista yhteisöistä. Palveluyritys ehdotetaan lisättäväksi pykälän 3 momentin mukaisiin toimilupavalvottaviin rinnastettaviin valvottaviin, jotta siihen voitaisiin soveltaa Finanssivalvonnan valvontavaltuuksia. Tilanteessa, jossa julkinen hallintotehtävä on siirrettävissä alihankkijalle, perustuslakivaliokunnan käytännössä on korostettu vaatimusta, siitä, että viranomaisvalvonta kohdistuu alihankkijoiden toimintaan. Finanssivalvonta valitsee sopivat valvontakeinot noudattaen suhteellisuusperiaatetta.

Pykälän 4 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että 4 momentin 6 kohtaan lisättäisiin palveluyritys uudeksi toimijaksi, johon Finanssivalvonnan valvonta kohdistuisi jatkossa. Finanssivalvonnan valvonta ulottuisi palveluyritykseen siten, että Finanssivalvonta valvoisi palveluyritykseltä alihankittavia toimintoja sekä palveluyrityksen toimintaa, joka liittyy alihankittaviin palveluihin.

Tilanteessa, jossa Finanssivalvonta huomaa valvonnassaan haasteita palveluyrityksen toiminnassa tulee näistä haasteista ilmoittaa toimintojaan alihankkineelle eläkesäätiölle tai -kassalle. Eläkelaitos vastaa myös alihankituista toimista ja Finanssivalvonta voisi kohdistaa tällöin valvontatoimenpiteet paitsi palveluyritykseen myös eläkelaitokseen.

7.5Laki Finanssivalvonnan valvontamaksusta

Finanssivalvonnan valvontamaksuista annetussa laissa

(1209/2023)säädetään Finanssivalvonnan valvottavien velvollisuudesta suorittaa Finanssivalvonnan valvontamaksu ja maksun määräytymisestä. Finanssivalvonta vastaa lain 12 §:n mukaisesti valvontamaksun määräämisestä ja maksuunpanosta.

1 § .

Maksuvelvollinen . Pykälän 1 momentin 3 kohdassa säädetään sellaisista maksuvelvollisista, jotka toimivat vakuutus- ja eläkealalla. Pykälän 1 momentin 3 kohdan e alakohtaan lisättäisiin ehdotetussa eläkesäätiö ja eläkekassalain muuttamisesta annetun lain 17 luvussa tarkoitettu palveluyritys lain mukaisten maksuvelvollisten joukkoon. Kohdassa säädetään nykyisin eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain mukaisista eläkesäätiöistä ja eläkekassoista, jonka vuoksi samassa laissa säädettäväksi ehdotettavasta palveluyrityksestä säädettäisiin samassa kohdassa. Palveluyritys olisi esityksen mukaan Finanssivalvonnan valvottava, jonka takia palveluyrityksen tulisi olla velvoitettu suorittamaan Finanssivalvonnan valvontamaksu.

6 § .

Vakuutus- ja eläkealan toimijoiden maksut . Pykälässä säädetään vakuutus- ja eläkealan toimijoiden maksuista. Lain 3 §:n mukaan valvontamaksu määrätään kalenterivuosittain perusmaksuna, suhteellisena maksuna tai yhdistettynä perusmaksuna ja suhteellisena maksuna. Perusmaksu on euromääräinen kiinteä maksu. Pykälän 2 momentissa on säännökset pelkkää perusmaksua maksavien vakuutusalan toimijoiden perusmaksun määristä. Momenttiin lisättäisiin uusi 14 kohta, jossa säädettäisiin eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetussa laissa tarkoitetun palveluyrityksen valvontamaksun suuruudesta. Palveluyrityksen osalta perusmaksu olisi suuruudeltaan 1 500 euroa. Pykälän 13 kohtaan tehtäisiin tekninen muutos, kun piste muutetaan puolipisteeksi listauksen jatkamiseksi.

8Voimaantulo

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan 1.6.2027.

Ehdotetun lain voimaantulosäännöksen 2 momentin säännöksillä turvattaisiin sekä eläkelaitoksille että palveluyrityksille riittävä siirtymäaika tehdä lain toimeenpanon edellyttämiä toimenpiteitä. Siirtymäsäännöksillä varattaisiin myös eläkelaitoksille ja palveluyrityksille kohtuullinen aika täyttää ehdotettujen lainmuutosten mukaiset palveluyrityksen toiminnalle ja eläkelaitoksen ja palveluyrityksen väliselle sopimukselle säädettävät vaatimukset.

Siirtymäsäännös olisi tarpeen, koska osa eläkelaitoksista hankkii jo nykyään palveluyritykseltä sopimuksen perusteella tässä laissa tarkoitettuja avustavia ja täydentäviä julkisia hallintotehtäviä. Pykälässä säädettäisiin, että jos eläkelaitoksella ja palveluyrityksellä on lain voimaantullessa voimassa oleva sopimus koskien tämän lain 17 a luvun 1 §:n mukaisia tehtäviä, tulee eläkelaitoksen ja palveluyrityksen solmia uusi 17 a luvun 2 §:n mukainen sopimus 6 kuukauden kuluessa lain voimaantulosta, mikäli palvelujen hankkimista on tarkoitus jatkaa lain voimaantulon jälkeen. Solmittava sopimus olisi tällöin uusi hallintosopimus. Vanha sopimus koskien kyseisiä tehtäviä voisi siten olla voimassa eläkelaitoksen ja palveluyrityksen välillä korkeintaan 6 kuukautta lain voimaan tulon jälkeen.

9Toimeenpano ja seuranta

Hallituksen esityksen mukaisesti Finanssivalvonta alkaa valvoa myös palveluyrityksiä, joilta eläkesäätiöt tai -kassat voivat hankkia lain tarkoittamia tehtäviä. Näin varmistetaan, että subdelegoidun tehtävän hoitamiseen kohdistuu suora viranomaisvalvonta.

10Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

10.1Yleistä

Esitys on merkityksellinen perustuslain hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle koskevan 124 §:n kannalta. Esityksen perustuslainmukaisuuden arvioinnin kannalta merkityksellisiä perusoikeuksia ovat lisäksi perustuslain 80 §:ään sisältyvä säännös, jonka mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Lisäksi huomioon on esityksessä otettu perustuslain 21 §:n mukainen oikeusturva, joka tulee arvioitavaksi erityisesti sen osalta, mitä perusoikeussääntelyn on katsottava edellyttävän liittyen oikeuteen saada perusteltu päätös ja hakea muutosta. Esityksessä on arvioitu myös perustuslain 10 §:ää, jonka mukaan oikeus yksityiselämän suojaan on perusoikeus. Esityksen kannalta merkityksellinen on erityisesti henkilötietojen suoja, joka sisältyy osittain perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan piiriin.

10.2Julkisen hallintotehtävän edelleen siirtämiseen liittyviä lähtökohtia

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Perustuslain hallituksen esityksen ( HE 1/1998 vp ) kyseistä säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa viitataan julkisella hallintotehtävällä verraten laajaan hallinnollisten tehtävien kokonaisuuteen, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä.

Eläkesäätiöille ja eläkekassoille on vakiintuneesti katsottu annetun lailla julkinen hallintotehtävä hoidettavaksi perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on todennut eläkesäätiöiden ja eläkekassojen aseman esimerkiksi eläkesäätiö- ja kassalain kokonaisuudistusta koskevassa lausunnossaan (StVM 19/2021 vp), että ”Hoitaessaan lakisääteiseen sosiaaliturvaan kuuluvia julkisia hallintotehtäviä eläkekassat ja -säätiöt sekä vakuutuskassat ovat osa välillistä julkista hallintoa.”

Esityksessä ehdotetaan, että eläkesäätiö tai eläkekassa voisi hankkia osan julkisista hallintotehtävistään yksityiseltä palveluyritykseltä. Hankittavat tehtävät olisivat ehdotettavan lakimuutoksen 17 a luvun 1 §:ssä säänneltyjä luonteeltaan avustavia tai eläkelaitoksen tehtäviä täydentäviä julkisia hallintotehtäviä. Ehdotus merkitsee mahdollisuutta subdelegoida edelleen muulle kuin viranomaiselle annettu hallintotehtävä.

Voimassa olevassa laissa ei ole säännöstä, jonka perusteella eläkesäätiö tai eläkekassa voisi siirtää osan julkisista hallintotehtävistään palveluyritykselle. Osa eläkesäätiöistä ja eläkekassoista on kuitenkin hankkinut vakiintuneesti tiettyjä eläkekäsittelyprosessiin liittyviä palveluja palveluyrityksiltä jo useiden vuosikymmenten ajan. Tiedossa ei ole, että esimerkiksi ylemmille laillisuusvalvojille olisi tehty kanteluita palveluyrityksen hoitamien tehtävien osalta.

Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen mahdollisuus hankkia tarvittaessa tiettyjä tehtäviä palveluyritykseltä, on ulottunut vuosikymmenien taakse, aikaan ennen vuoden 2000 perustuslakiuudistusta. Perustuslakivaliokunta ei ole varsinaisesti arvioinut työeläkeuudistusten yhteydessä eläkesäätiöiden tai eläkekassojen alihankintakäytäntöä, mutta työeläkeuudistuksia koskevissa eduskuntakäsittelyissä vallitseva käytäntö on todettu eikä siihen ole esitetty muutoksia uuden perustuslain näkökulmasta. Toimintatapaa on työeläkejärjestelmässä pidetty vuosikymmeniä lähtökohtaisesti hyväksyttynä ja vakiintuneena.

Perustuslain 124 § mahdollistaa virkamieshallintoperiaatteesta poikkeamisen säännöksen edellytysten täyttyessä. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan julkista hallintotehtävää ei voi siirtää edelleen (subdelegoida), ellei siirtämisestä ole säädetty yksityiskohtaisesti laissa. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä yksityiselle siirretyn julkisen hallintotehtävän edelleen siirtämiseen (subdelegointiin) on suhtauduttu lähtökohtaisesti kielteisesti. Ehdotonta kieltoa tällaiselle siirtämiselle ei kuitenkaan ole ollut osoitettavissa sellaisissa tilanteissa, joissa on kyse epäitsenäisestä, teknisluonteisesta tehtävästä ja joissa alihankkijaan kohdistuvat samat laatuvaatimukset ja vastaava valvonta kuin alkuperäiseen palveluntuottajaan (PeVL 15/2018 vp, PeVL 26/2017 vp, PeVL 6/2013 vp, s. 4). Valiokunta on antanut merkitystä subdelegointiin liittyviä säännösehdotuksia arvioidessaan myös muun muassa siirrettäviä tehtäviä koskevan sääntelyn luonteelle, tahoihin, joiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin siirrettävät tehtävät kohdistuisivat, kyseisiä tehtäviä jatkossa hoitavan tahon ominaisuuksiin ja valvontaan (PeVL 33/2021 vp). Lisäksi perustuslakivaliokunnan mukaan oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (esim. PeVL 65/2018 vp, PeVL 26/2017 vp, s. 49, PeVL 3/2009 vp, s. 4/II ja PeVL 20/2006 vp, s. 2). Subdelegoinnista on säädettävä perustuslain 124 §:n edellytykset täyttävällä tavalla.

Perustuslakivaliokunta on painottanut vakiintuneessa lausuntokäytännössä, että perustuslain 124 §:ssä säädetty tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttyminen jää tapauskohtaisesti arvioitavaksi ( PeVL 34/2024 VP , PeVL 44/2016 vp , s. 5, PeVL 16/2016 vp , s. 3, PeVL 12/2014 vp , s. 2/II, PeVL 8/2014 vp , s. 3/II, PeVL 5/2014 vp , s. 3/I, PeVL 23/2013 vp , s. 3/I, PeVL 65/2010 vp , s. 2/II, PeVL 57/2010 vp , s. 5/I, PeVL 48/2010 vp , s. 4/I ja niissä viitatut lausunnot. Ks. myös

HE 1/1998 vp , s. 179/II).

Esityksen perustella olisi mahdollista, että eläkelaitos voisi tarvittaessa hankkia palveluyritykseltä yhden tai useamman, tai poikkeuksellisessa tilanteessa myös kaikki laissa mainitut ja eritellyt julkiset hallintotehtävät, jolloin tulee arvioitavaksi, täyttääkö subdelegointi tällöinkin subdelegoinnille asetetut edellytykset. On huomioitava, että vaikka eläkelaitoksen ja palveluyrityksen välinen sopimus koskisi kaikkia laissa lueteltuja julkisia hallintotehtäviä, käytännössä eläkelaitos kuitenkin aina hoitaisi alihankinnan rinnalla vähintäänkin esimerkiksi tarpeenmukaista neuvontaa, erilaisten selvitysten vastaanottamista sekä varsinaista päätöksentekoa eläkepäätöksissä. Laissa luetellut tehtävät yhdessäkään eivät sisällä päätöksentekoa tai itsenäisen harkintavallan käyttämistä, joten niitä olisi yhtenä kokonaisuutenakin pidettävä avustavina tai täydentävinä julkisina hallintotehtävinä. Eläkelaitos vastaisi aina kokonaisuudessaan palveluyrityksen yksittäiselle henkilölle antamasta palvelusta. Eläkelaitos pystyy myös tosiasiallisesti arvioimaan esimerkiksi eläkepäätösprosessin oikeellisuutta jälkikäteen kirjallisen materiaalin perusteella, joka sillä on jatkuvasti saatavillaan.

10.3Subdelegoinnin kohteena olevat täydentävät tehtävät

Ehdotuksessa tehtävien edelleen delegoinnin mahdollisuus on rajattu tarkkarajaisesti koskemaan ainoastaan laissa säädetyt edellytykset täyttävää palveluyritystä. Ehdotuksen mukaan eläkelaitoksen ja tämän alihankkijana toimivan palveluyrityksen olisi täytettävä lain 17 a luvun 3–5 §:ssä säädetyt edellytykset, ja eläkelaitoksen vastuulla olisi huolehtia siitä, että palveluyritys täyttäisi kyseiset edellytykset ennen hallintosopimuksen solmimista ja tehtävän hoitamisen aikana. Eläkelaitoksella myös säilyisi alihankintaa koskevan luvun 2 §:n 3 momentin mukaan kokonaisvastuu työeläkelakien mukaisista lakisääteisistä tehtävistään ja velvollisuuksistaan lakiesityksessä mainittuja täydentäviä ja avustavia julkisia hallintotehtäviä hankkiessaan. Hankittavat palvelut olisivat sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisia, että eläkelaitos pystyisi huolehtimaan tarvittaessa niistä erillisjärjestelyin esimerkiksi palkkaamalla väliaikaisia sijaisia lakisääteisen tehtävänsä toteuttamiseksi. Käytännössä erillisjärjestelyt voisivat tarkoittaa tarvittavan työvoiman palkkaamista eläkelaitoksen palvelukseen tarpeenmukaiseksi ajaksi.

Julkista hallintotehtävää täydentävällä tehtävällä tarkoitetaan tässä esityksessä tehtävää, joka liittyy varsinaiseen julkiseen hallintotehtävään olematta julkisen vallan käyttöä ja tukee tätä päätehtävää olematta sen ydintä. Tällainen tehtävä täydentää viranomaisen toimintaa tai toimii sen rinnalla.

10.4Julkisen hallintotehtävän siirron tarkoituksenmukaisuus

Ehdotuksen mukaan eläkelaitos voisi hankkia palveluyritykseltä lain 17 a luvun 1 §:n 3 momentissa tarkoitettuja tehtäviä (kohdat 1–14). Tehtävien antamista palveluyritykselle voidaan pitää tarpeellisena tehtävien tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Pienempien laitosten mahdollisuus hankkia palveluyritykseltä tiettyjä eläkekäsittelyprosessiin liittyviä tehtäviä olisi tarkoituksenmukaista, koska esimerkiksi neuvontatehtävät ja eläkekäsittelyprosessissa välttämättömien tietojärjestelmien käyttö vaativat erityistä asiantuntemusta ja osaamisen jatkuvaa ylläpitämistä. Tällaisen osaamisen hankkiminen ja ylläpitäminen oman henkilökunnan voimin ei olisi pienelle eläkelaitokselle kustannustehokasta, kun tapauksia tulee käytännössä käsiteltäväksi vain satunnaisesti. Toiminnassa olevan palveluyrityksen palveluksessa on tälläkin hetkellä useampi eläkeasiantuntija, jolloin pystytään hallitsemaan henkilöriskiä. Lisäksi, koska usean eri eläkelaitoksen tapauksia tulee käsiteltäväksi enemmän, varmistetaan ammattitaidon ylläpitäminen erityyppisten tapausten käsittelyssä. Vaikka isompien eläkesäätiöiden ja eläkekassojen palveluksessa on omia eläkekäsittelijöitä, olisi niidenkin resurssien järkevän kohdentamisen näkökulmasta tärkeää, että niillä olisi mahdollisuus arvioida, olisiko jonkin lakiehdotuksessa käsitellyn tehtävän siirtäminen tarkoituksenmukaista asiantuntevan palveluyrityksen tehtäväksi. Eläkkeensaajille alihankinnan mahdollistaminen näkyisi nopeampina käsittelyaikoina resurssien ollessa parhaalla mahdollisella tavalla käytössä.

Palveluyritykseltä hankittavat tehtävät olisivat ehdotuksen mukaan täsmällisesti laissa säänneltyjä ja ne ovat käsittelyprosessiin liittyviä täydentäviä julkisia hallintotehtäviä, kuten eläkkeen myöntämiseksi tarvittavien hakemustietojen vastaanottamista, tarkistamista ja tallentamista sekä lisäselvityspyyntöjen laatimista hakijalle (1 kohta). Myös asiantuntijalausuntojen hankkimista esimerkiksi eläkelaitoksen nimeämältä asiantuntijalääkäriltä (2 kohta) tai eläkkeen alkamiseen tai maksamiseen vaikuttavien puuttuvien tietojen pyytämistä (3 kohta) eri tahoilta voidaan pitää avustavina tai täydentävinä tehtävinä. Eläkettä on työntekijän eläkelain 101 §:n mukaan haettava eläkelaitokselta hakemuksella, jossa on Eläketurvakeskuksen vahvistama, eläkeasian ratkaisemisen kannalta välttämätön tietosisältö, ja tarkemmat säännökset eläkkeen hakemisesta annetaan valtioneuvoston asetuksella. Siten hakemuksen sisältö on tarkasti säädetty etuuslainsäädännössä, eikä palveluyritykselle jää tilanteessa harkintavaltaa. Täydennyspyynnön tekeminen on katsottavissa lähinnä täydentäväksi julkiseksi hallintotehtäväksi, joiden hankkimista palveluyritykseltä voidaan pitää perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla tavalla tarpeellisena tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi.

Ehdotuksen mukaan eläkelaitos voisi hankkia palveluyritykseltä myös eläkkeen tai etuuden laskentaa (4 kohta) tai valvontaa koskevia palveluja (9 kohta), joita on pidettävä julkisena hallintotehtävänä. Esimerkiksi vanhuuseläkkeen määrän automaattinen muodostuminen laskentajärjestelmissä riitauttamattomien rekisteritietojen perusteella on nykyisin varsin tekninen tehtävä, eikä siihen sisälly minkäänlaista itsenäistä harkintavaltaa. Valvontaa koskeva tehtävä tarkoittaisi esimerkiksi eläkelaitoksen ansiovalvontaa koskevia avustavia tehtäviä, jotka käytännössä tapahtuvat työeläkelaan yhteisestä eläkepäätösjärjestelmästä ajettavilla valvonta-ajoilla koskien esimerkiksi eläkkeensaajan työansioita. Kyseisten tehtävien hankkiminen palveluyritykseltä olisi tarkoituksenmukaista tehtävissä edellytettävän tietoteknisen asiantuntemuksen ja esimerkiksi valvontaan liittyvien usein työllistävien selvittelyjen vuoksi. Eläkkeensaajien osalta tämä tarkoittaisi nopeampaa ja tehokkaampaa eläkeasian käsittelyä.

Eläkelaitos voisi tarvittaessa hankkia palveluyritykseltä myös eläke- tai etuuspäätöksen alustavaa valmistelua koskevia tehtäviä (5 kohta). Päätösluonnoksen valmistelun asiallinen yhteys varsinaiseen päätöksentekoon on mainitussa tehtävässä lähempänä kuin monessa muussa ehdotetussa teknisluontoisemmassa tehtävässä. Palveluyrityksen valmistelema päätösluonnos ei olisi kuitenkaan eläkelaitosta sitova. Eläkelaitoksen edustajalla, jolla olisi käytettävissä koko ajan kaikki eläkepäätökseen vaikuttava dokumentaatio, olisi riippumaton ja itsenäinen harkintavalta päätöksen lopputulemasta. Vain eläkelaitoksen edustaja tehdessään lopullisen asiaratkaisun käyttäisi julkista valtaa päättäessä esimerkiksi eläkkeen myönnöstä tai hylkäämisestä työeläkelaeissa säädetyllä tavalla. Eläkelaitos vastaisi hallintoasian käsittelyprosessin asianmukaisesta selvittämisestä myös niiltä osin kuin palveluyritys on tehtävää hoitanut.

Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen täyttymistä oikeudellisena edellytyksenä painottanut, että sen täyttymistä tulee arvioida tapauskohtaisesti. Siten perustuslakivaliokunnan arvioitavana olleet subdelegointia koskevat järjestelyt ovatkin käsittäneet sisällöllisesti keskenään hyvin erityyppisiä toimintoja ja erilaisia olosuhteita, jolloin tapauskohtainen tarkoituksenmukaisuusarviointi on korostunut. Nyt ehdotetun kaltainen sääntelykokonaisuus ei ole ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana aiemmin. Arvioitaessa subdelegoinnin edellytysten täyttymistä, voidaan tapauskohtaisessa arvioinnissa painoarvoa antaa useille erityisesti työeläkealaa koskeville näkökohdille. Esityksessä tarkoitetussa subdelegoinnissa on ensinnäkin kyse eläkelaitoksesta, jonka toiminta on laintasoisesti kattavasti säänneltyä ja jota Finanssivalvonta viranomaisena valvoo. Historiallisesti työmarkkinajärjestöt sopivat 1960-luvulla organisaatiorakenteesta siten, että yksityisillä aloilla työeläkevakuuttamista hoitavat yksityisoikeudelliset työeläkevakuutusyhtiöt, eläkesäätiöt ja eläkekassat. Työnantaja voi valita haluamansa työeläkevakuuttajan, jolta ottaa työntekijöidensä työeläkevakuutuksen. Vaihtoehtoisesti työnantaja voi perustaa oman eläkesäätiön tai -kassan, mikäli perustamisen edellytykset täyttyvät. Lainsäädännön mukaan eläkesäätiöiden ja eläkekassojen ei ole mahdollista yhdistyä, eivätkä ne voi kasvattaa toimintapiiriään, jolloin ne eivät voi järjestää eläkekäsittelyprosessiin liittyviä tehtäviä yhteistyönä keskenään. Esityksellä pyritään turvaamaan eläkesäätiöiden ja eläkekassojen mahdollisuus toimia kustannustehokkaasti ja näin ollen myös työnantajien mahdollisuus valita jatkossakin eri tavoista hoitaa työeläkevakuuttaminen.

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota usein tehtävissä tarvittavaan erityisosaamiseen tai resursseihin (PeVL 16/2016 vp, PeVL 29/2013 vp, PeVL 37/2010 vp). Tämän esityksen osalta palvelujen hankkimista voidaan pitää tarkoituksenmukaisena, koska työeläkelainsäädännön toimeenpano vaatii kaikissa tilanteissa vahvaa erityisasiantuntemusta, jota palveluyrityksellä voidaan katsoa olevan ja jota jatkossa edellytettäisiin lain tasolla. Toimintatavan jatkaminen olisi pienten eläkelaitosten toimintaedellytysten turvaamisen kannalta tarkoituksenmukaista. Tehtävän antaminen joissain tilanteissa palveluyritykselle voisi olla tarpeen myös siksi, että toimeenpanoa täydentävät tai avustavat tehtävät edellyttävät henkilöstöresursseja, joita eläkesäätiöllä tai -kassalla ei välttämättä joka tilanteessa ole. Resurssien näkökulmasta myös eläkkeensaajille on tarkoituksenmukaista varmistaa mahdollisimman nopea palvelu.

Eläkelaitos voisi hankkia myös palveluyritykseltä tiettyjä avustavia ja täydentäviä neuvontatehtäviä. Käytännössä palveluyrityksen käsittelijä voisi avustaa eläkelaitosta vakuutettujen, etuudensaajien, eläkkeensaajien ja eläkelaitoksen osakkaiden yleisneuvonnassa. Neuvonta olisi esimerkiksi lainsäädännön ja työeläkealan yhteisten ohjeiden sisältöä sekä eläkelaitoksen eläkekäsittelyn prosessivaiheita. Tämä olisi tarkoituksenmukaista, koska palveluyrityksen käsittelijällä olisi asiantuntemus erityisesti prosessiin liittyvissä kysymyksissä. Näin varmistettaisiin myös edellä mainittujen tahojen oikea-aikainen ja viivytyksetön neuvonta. Koska kyse olisi vain eläkelaitoksen toimintaa täydentävästä toiminnasta, ei palveluyritys voisi antaa esimerkiksi neuvonnan yhteydessä lainsäädännön tulkintaa tai käsittelyssä olevan harkinnanvaraisen eläkeasian arviointiin liittyviä kannanottoja.

Ehdotettavat käsittelyprosessiin liittyvät tehtävät voidaan rinnastaa perustuslakivaliokunnan Verohallinnosta annetun lain 2 b §:ää säädettäessä lausunnossaan (PeVL 30/2012 vp) toteamaan, että viranomaiselle annettavien ilmoitusten ja muiden asiakirjojen vastaanotto, lajittelu sekä asiakirjojen ja niihin sisältyvien tietojen tallentaminen sekä sähköinen tiedoksianto ja siihen liittyvän suostumuksen hallinta ovat vain viranomaista avustavia lähinnä rutiiniluonteisia tukitehtäviä, eikä niihin sisälly julkisen vallan käyttämistä. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään myös katsonut, että viranomaiselle lailla säädetty neuvontatehtävä on julkinen hallintotehtävä (PeVL 11/2006 vp). Valiokunnan näkemyksen mukaan avustava neuvontatehtävä on kuitenkin varsin kaukana päätöksenteosta yksittäisessä hallintoasiassa. Edellä mainittujen perusteiden mukaan työeläkeasioita koskeva yleinen neuvonta olisi tehtävä, joka olisi mahdollista siirtää edelleen palveluyritykselle.

Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen vuosikymmeniä vakiintuneelle tavalle hankkia osa palveluista palveluyritykseltä on myös annettava painoarvoa tarkoituksenmukaisuuskriteerin täyttymistä arvioitaessa. Tarkoituksenmukaisuusedellytyksen voidaan katsoa täyttyvän nyt ehdotettujen tehtävien suhteen.

10.5Alihankinnan laajuuden arviointia perustuslain 124 §:n näkökulmasta

Esitys mahdollistaa, että eläkesäätiö tai -kassa voisi tapauskohtaisesti valita, hankkiiko se tarvittaessa palveluyritykseltä yksittäisen useamman tai laissa säädetyn täydentävän julkisen hallintotehtävän. Tilanteessa, jossa eläkelaitos hankkisi useampia eläkekäsittelyprosessiin liittyviä tehtäviä, tulee arvioitavaksi, täyttääkö alihankinta myös tällöin subdelegoinnille asetetut edellytykset. Tämän kaltaisessa tilanteessa laissa luetellut tehtävät yhdessäkään eivät kuitenkaan sisällä eläkelaitoksen toimivaltaan kuuluvaa päätöksentekoa tai itsenäisen harkintavallan käyttämistä, joten niitä voitaisiin yhtenä kokonaisuutenakin arvioida ainoastaan avustavina ja täydentävinä julkisina hallintotehtävinä ja täyttävän tällöinkin subdelegoinnille asetetut edellytykset. Lisäksi keskeistä on, että vaikka eläkelaitoksen ja palveluyrityksen välinen sopimus koskisi merkittävää osaa laissa lueteltuja avustavia tai täydentäviä julkisia hallintotehtäviä, käytännössä eläkelaitos kuitenkin aina vastaisi eläketurvan kokonaisuuden hoitamisesta suhteessa eläkkeensaajaan. Eläkelaitos pystyy myös tosiasiallisesti arvioimaan palveluyrityksessä toteutetun prosessin oikeellisuutta jälkikäteen kirjallisen materiaalin perusteella, joka sillä on saatavillaan koko ajan. Ehdotettavan lain 17 a luvun 3 §:n 2 momentti nimenomaisesti velvoittaisi tähän palveluyrityksen jatkuvan seurannan kautta.

Esityksessä säädetään täsmällisesti ja yksityiskohtaisesti luetteloimalla ne julkiset hallintotehtävät, joita eläkelaitos voi hankkia palveluyritykseltä. Sääntelyn tarkkarajaisuus vastaisi perustuslakivaliokunnan aiempaa käytäntöä. Esimerkiksi sote-uudistuksen yhteydessä alihankinnasta tuolloin ehdotettua väljempikin sääntely olisi ollut mahdollinen, kunhan sääntely täyttäisi perustuslain 124 §:ssä asetetut edellytykset (PeVL 17/2021 vp).

Näihin palveluyritykseltä hankittaviin tehtäviin ei kutakin tehtävää erikseen tarkastellen sisälly julkisen vallan käyttöä eikä itsenäistä harkintavaltaa. Eläkelaitoksen ei olisi mahdollista siirtää kaikkia tehtäviä, vaan eläkelaitos hoitaisi itse tietyt lakisääteiset tehtävänsä edelleen. Eläkelaitos hoitaisi jatkossakin muun muassa työeläketurvan vakuuttamistehtäväänsä ja huolehtisi esimerkiksi vakuutettujen etuuskäsittelyyn liittyvästä ratkaisutoiminnasta, joka sisältää julkisen vallan käyttöä. Eläkelaitos vastaisi myös eläkelaitoksen hallinnon kokonaisuudesta, kuten esimerkiksi sisäisestä valvonnasta, riskienhallinnasta ja sijoitustoiminnasta.

Kuitenkin nyt arvioitava sääntely poikkeaa osittain perustuslakivaliokunnan aiemmin käsittelemistä alihankintatilanteista. Siksi on tarpeellista tarkastella myös sitä mahdollisuutta, että kyseeseen tulisi pikemminkin arviointi julkisten hallintotehtävien kokonaisuuden edelleen siirtämisen näkökulmasta, kuin yksittäisten avustavien tai täydentävien julkisten hallintotehtävien luonteen arvioinnin näkökulmasta. Näin oli myös energian alkuperäistakuita koskevan lainsäädäntöuudistuksen perustuslainmukaisuutta arvioitaessa ( HE 87/2021 vp ).

Perustuslakivaliokunta on katsonut energian alkuperätakuita koskevan lain käsittelyn yhteydessä (PeVL 33/2021 vp), että julkinen hallintotehtävä voitiin edelleen siirtää alkuperätakuurekisterin ylläpitäjänä toimivan osakeyhtiön kokonaan omistamalle tytäryhtiölle. Valiokunnan mukaan kyse ei ollut teknisluonteisiin tai avustaviin tehtäviin rajatusta taikka muuten koko tehtävän laajuuteen nähden rajatusta tehtävän siirrosta. Esityksessä oli kyse siitä, että alkuperäistakuurekisterin ylläpitäjän tehtäviin kuului toisten eduista päättäminen, jolloin tällaista tehtävää oli pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä ( HE 87/2021 vp ). Perustuslakivaliokunta piti mahdollisena tämän kaltaisen tehtäväkokonaisuuden siirtämistä.

Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi katsonut energian alkuperätakuita koskevan lain käsittelyn yhteydessä (PeVL 33/2021 vp), että julkinen hallintotehtävä voitiin subdelegoida kanta- ja siirtoverkon kokonaan omistamalle tytäryhtiölle, vaikka tehtävän siirto koski kaikkia rekisterin ylläpitotehtäviä, ja kyse ei ollut teknisluonteisiin tai avustaviin tehtäviin rajatusta taikka muuten koko tehtävän laajuuteen nähden rajatusta tehtävän siirrosta. Energian alkuperätakuita koskevassa esityksessä oli kyse siitä, että esityksen mukaisiin rekisterin ylläpitäjän tehtäviin kuului toisten eduista päättäminen, joten rekisterin ylläpitäjän tehtävää oli pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä ( HE 37/2013 vp

). Perustuslakivaliokunta mm. katsoi tässä yhteydessä, että subdelegointi oli mahdollista silloin, kun alihankintaa harjoittava taho on kokonaan valtion omistama osakeyhtiö ja jonka toiminnan tuotto on taloudellisen valvonnan kautta rajattua

(PeVL 33/2021 vp) Huomattavaa on, että eläkesäätiöiden ja -kassojen kohdalla ei kuitenkaan ole kyse koko eläkehakemuskäsittelyn tai vastuun siirtämisestä, koska muutoksenhakukelpoisen päätöksen ratkaisee eläkesäätiö tai eläkekassa ja ne myös vastaavat koko alihankintaprosessin asianmukaisuudesta.

Toisaalta valtion omistajuudelle ei annettu merkitystä Innovaatio Business Finlandia koskevan lain muutoksen yhteydessä (PeVL 92/2022 vp, HE 267/2002 vp ), jossa Innovaatiorahoituskeskus Business Finland, joka on työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalaan kuuluva viranomainen, hallinnoi valtion kokonaan omistamaa Business Finland -nimistä osakeyhtiötä. Laissa oli siirretty eräitä keskeisesti rahoituspäätöksiin ja niiden valmisteluun liittyviä julkisia hallintotehtäviä viranomaiselta yhtiölle. Perustuslakivaliokunnan mukaan ”Yhtiö on perustuslain 124 §:ssä tarkoitettu muu kuin viranomainen. Merkitystä perustuslain 124 §:n soveltuvuudelle ei ole sillä, että yhtiö on voimassa olevan lain 1 §:n 2 momentin mukaan valtion kokonaan omistama (ks. myös esim.

PeVL 17/2021 vp , kohta 89).

Eläkesäätiöiden ja -kassojen kohdalla ei ole kyse valtion omistamasta toimijasta, mutta lakisääteistä työeläketurvaa hoitavina laitoksina niiden toiminta on erityisen tarkkaan lainsäädännöllä säädeltyä. Eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annettu laki sisältää yksityiskohtaiset säännökset eläkesäätiön ja -kassan hallinnon järjestämisestä ja vastuuhenkilöillä on erikseen määritellyt kelpoisuusehdot. Eläkesäätiön ja -kassan perustaminen, muutostilanteet sekä toiminnan lopettaminen ovat prosesseina laissa tarkkaan kuvattuja. Myös muun muassa eläkelaitoksen vakavaraisuusehtojen ja sijoitustoiminnan sääntely on erittäin yksityiskohtaista. Eläkesäätiöt ja -kassat raportoivat säännöllisesti toiminnastaan Finanssivalvonnalle, ja Finanssivalvonta valvoo, että ne noudattavat lainsäädäntöä ja eläkelaitoksen sääntöjä. Finanssivalvonnan tehtävänä on valvoa erityisesti, että eläkelaitoksen vakavaraisuus ja siihen vaikuttavat seikat on järjestetty vakuutetut edut turvaavalla tavalla ja että laitoksen hallinnointi- ja ohjausjärjestelmät ovat riittävät ja luotettavat. Finanssivalvonta myös ylläpitää eläkesäätiö ja -kassarekisteriä, johon rekisteröidään valvonnan kannalta tarpeelliset tiedot.

Perustuslakivaliokunta on antanut merkitystä sille, että tytäryhtiön, jolle tehtäviä subdelegoitiin, toiminta oli taloudellisen valvonnan kautta rajattua ja kyse ei siten ollut perinteisestä kaupallisesta yrityksestä (PeVL 33/2021 vp). Nyt ehdotetussa lakimuutoksessa ei myöskään olisi kyse palveluyrityksestä perinteisenä kaupallisena yrityksenä, koska sen toiminta ja edellytykset on tarkkaan laissa säädellyt.

Eläkelaitos olisi ehdotuksen mukaan kokonaisvastuussa palveluyritykselle siirtämiensä tehtävien asianmukaisesta hoitamisesta (17 a luvun 2 §:n 3 mom.). Tätä vastuuta perustuslakivaliokunta on pitänyt merkityksellisenä, kun se on arvioinut lausuntokäytännössään subdelegoinnin perustuslainmukaisuutta (PeVL 33/2021 vp).

Perustuslakivaliokunta on tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa kiinnittänyt huomiota tehtävissä tarvittavaan erityisosaamiseen ja resursseihin (PeVL 33/2021 vp, PeVL 29/2013 vp, s. 2, PeVL 37/2010 vp, s. 5/I). Palveluyrityksellä olisi oltava lain 17 a luvun 4 §:n mukaan eläkelaitoksen hankkimien tehtävien sisältöön ja laajuuteen nähden riittävä työeläke- ja hallintomenettelyosaaminen, sekä riittävät taloudelliset, tietotekniset ja muut toimintaedellytykset. Jos palveluyritys ottaa hoidettavakseen lakiehdotuksessa ehdotetut eläkekäsittelyprosessin osat kokonaisuudessaan, edellytetään tarvittavien tietoteknisten toimintaedellytysten takaamista. Tietojärjestelmien on oltava myös yhteydessä työeläkealan yhteisten ja useiden muiden viranomaistahojen sähköisten järjestelmien kanssa, ja niiden on kyettävä vastaanottamaan ja toimittamaan erilaisia tietoja näiden järjestelmien välillä. Tehtävien siirtäminen olisi turvattua, koska nykyisin jo toiminnassa oleva palveluyritys hoitaa sille annettuja eläkekäsittelyprosessiin liittyviä tehtäviä omilla tietojärjestelmillään, joita se on kehittänyt vuosikymmenten ajan eläkesäätiöiden ja eläkekassojen tarpeisiin.

Ehdotuksen mukaisesti, jos eläkelaitos olisi siirtämässä merkittävää osaa eläkekäsittelyprosessistaan palveluyritykselle, eläkelaitoksen tehtävä olisi arvioida, täyttääkö palveluyritys laissa säädetyt edellytykset muun muassa prosessiin liittyvien vaativien tietoteknisten toimintaedellytysten suhteen. Toiminnassa oleva palveluyritys on tällä hetkellä käytännössä ainut toimija, joka lähtökohtaisesti täyttäisi laissa säädetyt muun muassa tietotekniset ja osaamiseen liittyvät toimintaedellytykset varsinkin niissä tilanteissa, joissa sen olisi jatkossakin tarkoitus hoitaa merkittävää osaa nyt lakiin ehdotettavasta julkisten hallintotehtävien kokonaisuudesta.

Siirrettäessä eläkesäätiön ja eläkekassan julkisia hallintotehtäviä edelleen, esityksen mukaan kyse olisi yhteisö tai säätiö muodossa toimivasta tahosta. Esityksessä asetetaan palveluyritykselle tarkkarajaiset vaatimukset. Palveluyrityksen olisi oltava riittävän vakavarainen, jotta se pystyy huolehtimaan toiminnasta, sen jatkuvuudesta ja lakisääteisten velvollisuuksiensa täyttämisestä. Eläkelaitoksen olisi varmistettava lisäksi ennen hallintosopimuksen solmimista palveluyrityksen kanssa, ettei yksityisen palveluntuottajan aikaisemmassa toiminnassa ole todettu vakavia tai toistuvia puutteita, jotka voisivat vaarantaa palveluyrityksen luotettavuuden (17 a luvun 4 §:n 2 ja 3 mom.).

Esitys mahdollistaa, että eläkelaitos voisi hankkia palveluyritykseltä kaikki laissa mainitut julkiset hallintotehtävät, jolloin tulee arvioitavaksi, täyttääkö subdelegointi edelleen subdelegoinnille asetetut edellytykset. On huomioitava, että vaikka eläkelaitoksen ja palveluyrityksen välinen sopimus koskisi kaikkia laissa lueteltuja julkisia hallintotehtäviä, käytännössä eläkelaitos kuitenkin aina hoitaisi alihankinnan rinnalla vähintäänkin esimerkiksi tarpeenmukaista neuvontaa ja erilaisten selvitysten vastaanottamista. Laissa luetellut tehtävät yhdessäkään eivät sisällä päätöksentekoa tai itsenäisen harkintavallan käyttämistä, joten niitä olisi yhtenä kokonaisuutenakin pidettävä avustavina ja täydentävinä julkisina hallintotehtävinä. Eläkelaitos vastaa kokonaisuudessaan palveluyrityksen yksittäiselle henkilölle antamasta palvelusta. Eläkelaitos pystyy myös tosiasiallisesti arvioimaan esimerkiksi eläkepäätösprosessin oikeellisuutta jälkikäteen kirjallisen materiaalin perusteella.

Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön perusteella voidaan katsoa, että silloin, kun lakiehdotuksen perustuslainmukaisuutta arvioidaan uudessa tilanteessa, valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin ei tulisi perustua yksinomaan uusiin tulkintaratkaisuihin. Perustuslainmukaisuuden arvioinnin olisi perusteltua tukeutua myös perustuslakivaliokunnan aiempaan lausuntokäytäntöön. Samalla on kuitenkin huomattava, ettei perustuslakivaliokunta ole kuitenkaan sidottu aiempiin kannanottoihinsa, vaan se voi muuttaa tulkintalinjaansa tai poiketa siitä, mikä siihen on riittävän painavat valtiosääntöoikeudelliset perusteet. Arvioinnissa voidaan antaa merkitystä myös sille, ettei perustuslakivaliokunta ole aiemmin tarkastellut kyseisenkaltaista alihankintatilannetta perustuslain 124 §:n näkökulmasta.

10.6Henkilötietojen suoja sekä tietosuoja

Esityksessä ehdotetaan, että eläkesäätiö tai eläkekassa voisi hankkia eräiden sen tehtävien hoitamisen palveluyritykseltä. Tehtäviin, joita hankittaisiin voi liittyä henkilötietojen käsittelyä.

Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu ja henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä arvioidessaan perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että sääntelyä on tarkasteltava perustuslain 10 §:n 1 momentin kannalta. Ehdotetut lainmuutokset ovat siten merkityksellisiä perustuslain 10 §:ssä turvatun henkilötietojen suojan kannalta.

Perustuslakivaliokunta on todennut, että tietosuoja-asetus on Euroopan Unionin säädös, joka on kaikilta osiltaan velvoittava ja jota sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (PeVL 1/2018 vp). Perustuslakivaliokunta on yleistä tietosuoja-asetusta täydentävää lainsäädäntöä koskevassa lausunnossaan pitänyt perusteltuna tarkistaa aiempaa kantaansa henkilö-tietojen suojan kannalta tärkeistä sääntelykohteista. Valiokunnan mukaan tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Valiokunnan käsityksen mukaan tietosuoja-asetuksen sääntely vastaa asianmukaisesti tulkittuna ja sovellettuna myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaan määräytyvää henkilötietojen suojan tasoa. Näin ollen erityislainsäädäntöön ei ole yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalalla enää valtiosääntöisistä syistä välttämätöntä sisällyttää kattavaa ja yksityiskohtaista sääntelyä henkilötietojen käsittelystä. Perustuslakivaliokunnan mielestä henkilötietojen suoja tulee jatkossa turvata ensisijaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen ja säädettävän kansallisen yleislainsäädännön nojalla (PeVL 14/2018 vp, s. 4).

Eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain 17 a luvun 17 §:n 3 momentissa lueteltujen tehtävien hoitamiseen voi liittyä henkilötietojen käsittelyä. Eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain 17 luvun 5 §:ssä säädetään eläkelaitoksen oikeudesta luovuttaa salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja ja tällä esityksellä ei ole tarkoitus muuttaa jo olemassa olevaa sääntelyä tältä osin.

Palveluyritys toimii yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuna henkilötietojen käsittelijänä ja eläkelaitos rekisterinpitäjänä. Esitys ei sisällä yleistä tietosuoja-asetusta täydentävää sääntelyä henkilötietojen käsittelystä. Rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen toteutumista turvaisivat yleisessä tietosuoja-asetuksessa asetetut velvoitteet. Eläkelaitoksella rekisterinpitäjänä olisi vastuu näiden velvoitteiden toteutumisesta, ja palveluyrityksen asema henkilötietojen käsittelijänä määräytyisi asetuksen mukaan.

Eläkelaitos vastaisi näin ollen rekisterinpitäjänä, yleisen tietosuoja-asetuksen mukaisesti, rekisteröidyn asetuksessa säädettyjen oikeuksien – esimerkiksi tiedonsaantioikeuksien – toteutumisesta. Myös yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitetun henkilötietojen käsittelijän on henkilötietoja käsitellessään noudatettava asetuksen nojalla sen asettamia vaatimuksia, jotka näin ollen velvoittaisivat myös palveluyritystä sen käsitellessä henkilötietoja eläkelaitoksen lukuun. Tietosuoja-asetuksen mukaisesti rekisteröidyllä on oikeus saada tietoa henkilötietojensa käsittelystä ja saada tutustua tietoihin. Näiden rekisteröidyn oikeuksien toteutumisesta vastaa rekisterinpitäjä eli eläkelaitos.

Olemassa oleva säädöspohja on siten riittävä perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan turvaamiseksi.

10.7Virkavastuu sekä oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimukset

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on vakiintuneesti katsottu, että annettaessa julkinen hallintotehtävä muun kuin viranomaisen tehtäväksi on varmistettava perustuslain 124 §:n edellyttämällä tavalla, ettei julkisen hallintotehtävän siirto vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia, ja että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (PeVL 65/2018 vp, PeVL 26/2017 vp, s. 49, PeVL 33/2004 vp, s. 7/II, PeVL 46/2002 vp, s. 10).

Oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimukset perustuvat perustuslain 21 §:ään. Esityksessä varsinaista päätöksentekoa ei ehdoteta siirrettäväksi eläkelaitokselta eteenpäin. Myös asianmukaisen ja riittävän koulutuksen vaatimus korostuu perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten turvaamisessa erityisesti silloin, kun tosiasiallisella hallintotoiminnalla on vaikutusta perusoikeuksien toteutumiseen tai kun kyseisessä toiminnassa käytetään julkista valtaa (esim. PeVL 27/2014 vp, s. 4/I). Eläkelaitos vastaisi jatkossakin siitä, että eläkelaitoksessa ratkaisun tekevällä henkilöllä, kuten esimerkiksi toimitusjohtajalla, on tehtävän vaatima työeläke- ja hallintomenettelyosaaminen ja että osaamista ylläpidetään. Kuten tähänkin saakka, eläkelaitoksen antamaan etuuspäätökseen kohdistuisi päätöksenteon jälkeiset oikeusturvan takeet, kuten hallintopäätöksen korjaaminen ja oikaisu, ja toimivalta näiden oikeusturvan takeiden toteuttamiseen on eläkelaitoksella, joka käsittelee asian hallintolain määrittelemässä menettelyssä. Lisäksi henkilöllä olisi, kuten nykyisinkin, muutoksenhakumahdollisuus työeläkeasioiden muutoksenhakulautakuntaan ja edelleen vakuutusoikeuteen.

Jos eläkelaitos hankkisi lakiehdotuksessa yksilöityjä julkisia hallintotehtäviä palveluyritykseltä, ehdotuksen 17 a luvun 4 §:n 1 momentin mukaan palveluyrityksellä olisi oltava eläkelaitoksen hankkimien tehtävien sisältöön ja laajuuteen nähden riittävä työeläke- ja hallintomenettelyosaaminen. Ehdotuksen mukaan palveluyritys soveltaisi julkista hallintotehtävää hoitaessaan hallinnon yleislakeja. Erityislakiin ei ole perustuslain 124 §:n takia välttämätöntä yleensä sisällyttää viittausta hallinnon yleislakeihin, sillä hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (esim. PeVL 26/2017 vp, PeVL 42/2005 vp).

Perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten turvaamisen kannalta merkityksellistä on myös yksityiselle annetun julkisen hallintotehtävän hoitamisen valvonta (esim. PeVL 26/2017 vp, PeVL 62/2014 vp). Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen valvontaviranomaisena toimii Finanssivalvonta. Finanssivalvonta valvoo voimassa olevan lain mukaan eläkelaitoksen toimintaa, käytännössä jo nykyisinkin myös sen alihankittujen toimintojen osalta.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt myös tärkeänä, että viranomaisvalvonta kohdistuu yhtäläisesti tytäryhtiöön ja vastuu tehtävän asianmukaisesta hoitamisesta säilyy lisäksi nimetyllä rekisterin ylläpitäjällä (PeVL 33/2021 vp). Esityksessä ehdotetaan, että Finanssivalvonnan valvonta ulotettaisiin myös palveluyritykseen siltä osin kuin eläkelaitos alihankkii siltä lain 17 a luvun 1 §:n mukaisia tehtäviä. Täten alihankitun tehtävän hoitamiseen kohdistuisi suora viranomaisvalvonta. Näin ollen palveluyrityksen valvonnalle asetettavat vaatimukset täyttyvät nyt esitetyssä lakiehdotuksessa. Lakiehdotuksen mukaan eläkelaitoksen olisi jatkossa tehtävä Finanssivalvonnalle ilmoitus etukäteen, jos se aikoo hankkia laissa mainittuja julkisia hallintotehtäviä palveluyritykseltä. Samoin olisi ilmoitettava, jos hankittavissa tehtävissä tapahtuisi merkittäviä muutoksia. Finanssivalvonta valvoisi, että lain 17 a luvun 1 §:ssä sanottua koskien tehtäviä, joita on mahdollista hankkia, on noudatettu. Finanssivalvonta valvoisi myös, että 17 a luvun 2 §:ssä sanottua hankittavia tehtäviä koskevasta sopimuksesta on noudatettu eläkelaitoksen ja palveluyrityksen välillä. Lisäksi Finanssivalvonta valvoo, että 17 a luvun 3 §:n mukaiset edellytykset tehtävien hankkimiselle palveluyritykseltä täyttyvät. Lisäksi Finanssivalvonta valvoo, että eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annetun lain uutta 4 luvun 28 §:ää jatkuvuussuunnitelmasta noudatetaan. Ehdotusten mukaan Finanssivalvonnalla olisi oikeus ajantasaiseen valvontaan suhteessa kumpaankin tahoon koko alihankintaan liittyvään toiminnan ajan.

Myös muun muassa virkavastuulla ja sääntelyn yleisellä tarkkuudella on valiokunnan mukaan merkitystä (esim. PeVL 15/2018 vp, PeVL 30/2014 vp). Lakiehdotuksen 4 luvun 29 §:n mukaan eläkelaitoksen ja palveluyrityksen palveluksessa olevaan henkilöön, toimitusjohtajaan ja hallituksen jäseneen sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä näiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Lakiehdotukseen on siten perustuslain 124 §:stä johtuvista syistä välttämätöntä lisätä säännös siitä, että palveluyrityksen ja eläkelaitoksen palveluksessa olevaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan julkisia hallintotehtäviä (PeVL 26/2017 vp, s. 49–50, PeVL 16/2016 vp, s. 2–3, PeVL 8/2014 vp, s. 5/I). Samassa pykälässä ehdotetaan säädettävän paitsi eläkesäätiön ja -kassan, että palveluyrityksen vahingonkorvausvastuusta.

Perustuslain 22 §:n mukainen perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoite ei esityksen mukaisilla toimilla myöskään vaarannu. Palveluyrityksen tekemä työ tältä osin on täsmälleen samaa työtä kuin eläkelaitoksen omakin henkilöstö vastaavasti tekisi.

Ehdotettavan säädösmuutoksen voimaantullessa alihankittaviksi esitettyjä tehtäviä koskeva oikeus sopia sopimuksenvaraisesti ja tehtävään työhön liittyvä hallinnon yleislakien ja tietosuojasäännösten noudattamisvelvollisuus takaavat sen, että esillä olevat tehtävät hoidetaan asianmukaisesti yksilöiden oikeuksia vaarantamatta. Esityksessä myös säädettäisiin hallinnon yleislakien soveltamisesta sekä virkavastuusta eläkelaitoksen ja palveluyrityksen toiminnassa.

Ehdotettu sääntely ei vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia ja ehdotetun sääntelyn arvioidaan täyttävän perustuslain 21 §:n ja 124 §:n edellytykset ja olevan perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukainen.

10.8Suhde julkisuuslakiin

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) sovelletaan eläkealalla silloin, kun toiminnassa käytetään julkista valtaa, koska julkisuuslain 4 §:n mukaan laki koskee julkista hallintotehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa. Lisäksi työntekijän eläkelain 191 §:n 1 momentti rajaa julkisuuslain soveltamisen vain tilanteisiin, jossa eläkelaitos käyttää julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettua julkista valtaa.

Perustuslain 124 §:n mukaisesti julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle ei saa vaarantaa julkisuusperiaatteen toteutumista. Esityksessä ei esitetä siirrettäväksi julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä, vaan julkisen vallan käyttö säilyisi eläkelaitoksissa ja kansalaisten mahdollisuus saada tietoja julkisuuslain ja sen mukaisen julkisuusperiaatteen nojalla sekä edellytykset näin valvoa julkisen vallan käyttöä säilyisivät ennallaan. Käytännössä eläkeasian käsittelyyn liittyvät tiedot tosin ovat julkisuuslain nojalla pääosin salassa pidettäviä, koska ne liittyvät usein esimerkiksi henkilön taloudelliseen asemaan tai terveydentilaan. Ne ovat näin ollen julkisuuslain nojalla pääsääntöisesti vain asianosaisjulkisuuden piirissä. Eläkelaitos vastaa julkisuuslain 11 §:n mukaisesta asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Tiedot, jotka ovat palveluyrityksellä ovat aina myös eläkelaitoksen saatavilla.

10.9Säätämisjärjestyksen arviointi

Esityksessä ehdotetaan säädettävän eläkelaitoksen mahdollisuudesta hankkia palveluyritykseltä täydentäviä julkisia hallintotehtäviä: Perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla tavalla perusoikeuksien toteutumista ja hyvän hallinnon takeita turvattaisiin säätämällä laissa eläkesäätiötä ja eläkekassaa sekä alihankintana tehtävää hoitavaa palveluyritystä koskevista tehtävistä, kelpoisuusehdoista, erilaisista vaatimuksista ja velvollisuuksista. Ehdotetun mahdollisuuden hankkia täydentävät tehtävät palveluyritykseltä ei katsota siten vaarantavan perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumista.

Esityksessä palveluyritykselle ehdotetaan siirrettäväksi tehtäviä, joiden hoitaminen voi edellyttää henkilötietojen käsittelyä. Henkilötietojen suoja sisältyy osittain perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan piiriin. Ottaen huomioon rekisteröityä suojaava sääntely, josta on tehty selkoa yllä, perustuslain 10 §:n turvaaman yksityiselämän suojan ja siihen osana sisältyvän henkilötietojen suojan ei voida katsoa asettavan esteitä ehdotettavalle lainsäädännölle.

Edellä selostetuilla perusteilla esitykseen sisältyvät lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Esitykseen liittyvien valtionsääntöoikeudellisten näkökohtien, kuten subdelegoinnin laajuuden vuoksi hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydettäisiin perustuslakivaliokunnan lausunto siitä, onko julkisia hallintotehtäviä täydentäviä tehtäviä mahdollista nyt esitetyssä laajuudessa subdelegoida.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset: